نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانشجوی دکتری گروه شهرسازی، واحد تبریز، دانشگاه آزاد اسلامی، تبریز، ایران
2 استادیار گروه شهرسازی، دانشکده معماری و شهرسازی، دانشگاه هنر اصفهان، اصفهان، ایران
3 استاد گروه شهرسازی، واحدعلوم و تحقیقات تهران، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Urban regeneration in Iran has been characterized by instability in the formation and continuity of institutional capacities. This study traces the transformation of institutional capacity for urban regeneration in Iran and explains the mechanisms underlying this evolution, with particular emphasis on Isfahan. The analysis examines four dimensions of institutional capacity—legal, structural-organizational, executive-managerial, and participatory-communicative—over 1968–2025. The research is applied and employs a mixed qualitative–quantitative methodology within an inductive design. Data were collected by analyzing legislation and policy documents, urban management reports, field observations, expert interviews, and the Delphi technique. The research process comprised defining the temporal and spatial scope; extracting and validating indicators; tracing historical evidence; organizing evidence along a chronological trajectory of institutional change; and analyzing longitudinal causal relationships among the dimensions of institutional capacity. The findings show that institutional capacity for urban regeneration in Iran has evolved gradually, unevenly, and along a path-dependent trajectory. In earlier periods, although formal laws and structures were established, fragmented responsibilities, weak inter-institutional coordination, limited implementation capacity, and marginal stakeholder participation constrained the realization of legal capacities. From the late 2000s, particularly after 2014, linkages among the legal, structural, executive, and communicative dimensions strengthened, providing a foundation for a more coherent urban regeneration framework. The Isfahan case further demonstrates that the effectiveness of national policies depends on inter-agency coordination mechanisms and implementation capacity at the local level. Thus, sustainable institutional capacity derives not from increasing laws and formal institutions alone, but from sustained synergy and interaction among the four dimensions.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
رشد شتابان شهرنشینی و پیامدهای آن، از جمله فرسودگی بافت‌ها و نابرابری‌های فضایی، ضرورت بازآفرینی شهری را برجسته کرده است (UN-Habitat, 2015, p. 2; United Nations, 2019). در این میان، پژوهش‌های اخیر بر اهمیت ظرفیت‌های نهادی در موفقیت برنامه‌های بازآفرینی شهری تأکید دارند. دگرگونی‌های سریع شهری، به واسطۀ تحول اقتصاد شهری، مهاجرت، فقر، توسعۀ نامتوازن و ضعف مدیریت، موجب تشدید نابسامانی‌ها و گسترش بافت‌های فرسوده‌ای شده‌اند که کارکردهای اصلی خود را از دست داده‌اند (سبحانی و همکاران، 1402، ص. 116). ادبیات بین‌المللی نشان می‌دهد بازآفرینی مؤثر شهری فقط با پروژه‌های موضعی ممکن نیست، بلکه نیازمند حکمرانی چندسطحی، مشارکت اجتماعی و هماهنگی نهادی برای ارتقای کارایی بافت‌ها و تحقق توسعۀ پایدار شهری است (Liu et al., 2023; La Rosa et al., 2017, p. 180; Chao & Hsu, 2018, p. 163, Kowalczyk Anioł, 2023).
در ایران، پیچیدگی مسائل شهری و افزایش بازیگران، ناکارآمدی الگوهای دولت‌محور و تصمیم‌گیری متمرکز را آشکار و ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری را تضعیف کرده است (مسلمی مهنی، ۱۳۹۷؛ وحدانی‌نیا و درودی، ۱۳۹۸). تجربۀ جهانی نشان می‌دهد ناکارآمدی الگوی حکومت‌محور مرکزی به برجسته‌شدن رویکردهای شبکه‌ای و مشارکتی منجر شده است و بر این اساس، ظرفیت نهادی به عنوان توان نهادها در هماهنگی، بسیج منابع و اجرای مؤثر سیاست‌ها اهمیت یافته است (Franks, 1999, p. 52؛ دهقانی و همکاران، 1400، ص. 8). بنابراین، ردیابی و تحلیل دگرگونی ظرفیت‌های نهادی در بازآفرینی شهری از نظر نظری و سیاست‌گذاری ضرورتی اساسی است؛ زیرا بدون شناخت سیر تاریخی–ساختاری نهادهای مؤثر بر بازآفرینی، تحلیل شکاف سیاست و عمل و طراحی مداخلات کارآمد ممکن نیست.
در این پژوهش، تحلیل تاریخی–ساختاری به عنوان چارچوب تحلیلی مطالعه به کار گرفته شده است؛ چارچوبی که با بررسی تغییرات قوانین، ساختارهای مدیریتی، سازوکارهای اجرایی و تعامل بازیگران در بستر زمان، روابط علّی میان تحولات سیاستی، ظرفیت نهادی و پیامدهای اجرایی بازآفرینی شهری را تبیین می‌کند و امکان ردیابی تداوم‌ها، گسست‌ها و روابط علّی میان تحولات نهادی در دوره‌های مختلف را فراهم می‌آورد (دهقانی و همکاران، 1400، ص. 9). از دهۀ ۱۹۶۰ تاکنون، رویکردهای مداخله در بافت‌های شهری از نوسازی کالبدی و پروژه‌محور به الگوهای چندبُعدی مبتنی بر حکمرانی، مشارکت و ظرفیت نهادی تحول یافته‌اند (سجادزاده و زلفی‌گل، 1395، صص. 149-151؛ CLG, 2007). مطالعات جدید نیز نشان می‌دهند موفقیت بازآفرینی شهری بیش از مداخلات کالبدی، به هماهنگی نهادی، مشارکت ذی‌نفعان و کیفیت حکمرانی وابسته است (Liu et al., 2023; La Rosa et al., 2017, p. 181, Kowalczyk Anioł, 2023). در ایران نیز، اگرچه سیاست‌های بهسازی، نوسازی و بازآفرینی شهری توسعه یافته‌اند، تداوم رویکردهای پروژه‌محور و ناپایداری نهادی، تحقق اهداف بازآفرینی را با محدودیت مواجه کرده است (حبیبی و همکاران، 1401، صص. 116-120؛ کارگر و همکاران، 1400، صص. 222-236؛ پویان و همکاران، 1401، ص. 379). پژوهش‌های ۲۰۱۸–۲۰۲۵ نشان می‌دهند ناکامی بسیاری از پروژه‌های بازآفرینی شهری بیش از کمبود سرمایه، ناشی از ضعف انسجام نهادی، ناپایداری حکمرانی و فقدان مشارکت محلی است که گاه به تشدید اعیانی‌سازی و نابرابری فضایی انجامیده است (Branco et al., 2024; Bortolotti & Grassi, 2025). در ایران، با وجود گنجاندن بازآفرینی شهری در اسناد توسعه، بافت‌های تاریخی و فرسوده همچنان دچار رکود اقتصادی، افت کیفیت محیطی، کاهش جمعیت و کمبود سرمایه‌گذاری هستند (امان‌زادگان و طبیبیان، ۱۴۰۰). این وضعیت نشان می‌دهد اتکای صرف به مداخلات کالبدی و بی‌توجهی به ابعاد اجتماعی، فرهنگی و نهادی، مسائل پیچیدۀ این بافت‌ها را حل نمی‌کند. همچنین، مرور مطالعات داخلی (مانند حبیبی و همکاران، ۱۴۰۱؛ مولائی قلیچی و حسینیان‌راد، ۱۴۰۳) نشان می‌دهد پژوهش‌ها عمدتاً یا بر ظرفیت‌های کالبدی و گردشگری و رویکردهای فرهنگ‌مبنا و مشارکتی متمرکز بوده‌اند و کمتر به تحلیل یکپارچه و نظام‌مند فرایند بازآفرینی شهری از نظر نهادی، با رویکردی طولی و تاریخی و توجه به پیوند میان سیاست‌های رسمی و ظرفیت‌های اجرایی در دوره‌های مختلف توجه داشته‌اند. شکاف اصلی پژوهش در دسترس نبودن مطالعه‌ای منسجم است که تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران را به صورت طولی و در چارچوبی تاریخی–علّی بررسی کند. تاکنون پژوهشی ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی ظرفیت نهادی را در یک دورۀ بلندمدت ردیابی نکرده است تا روشن شود این ابعاد طی 1347-1404 چگونه دگرگون شده‌اند و چه نقشی در موفقیت یا ناموفق‌بودن سیاست‌های بازآفرینی داشته‌اند. تبیین این خلأ ضروری است؛ زیرا بدون فهم تحول نهادی، تحلیل منطق تغییر سیاست‌ها، ناپایداری مداخلات و گسست‌های حکمرانی بازآفرینی ممکن نیست. بر این اساس، انجام پژوهشی که با بهره‌گیری از تحلیل تاریخی–ساختاری، روند دگرگونی ظرفیت نهادی و روابط علّی میان سیاست‌ها، نهادها و پیامدهای اجرایی را تبیین کند، ضرورتی نظری و کاربردی برای ارتقای سیاست‌گذاری بازآفرینی شهری به شمار می‌رود. شهر اصفهان به دلیل برخورداری هم‌زمان از بافت‌های تاریخی گسترده، سابقۀ اجرای برنامه‌های بهسازی، نوسازی و بازآفرینی شهری و تنوع بازیگران نهادی، به عنوان مطالعۀ موردی انتخاب شده است تا امکان انطباق روندهای ملی با شواهد محلی فراهم شود. بر این اساس، هدف پژوهش بازسازی سیر تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران و تحلیل تاریخی–ساختاری ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی آن با تکیه بر شواهد ملی و مطالعۀ موردی شهر اصفهان است. تحلیل این دگرگونی‌ها و پیامدهای آنها در سطوح محلی ـ به ویژه در تدوین دستورکارهای مرتبط با بازآفرینی ـ تصویری روشن از روندهای اثرگذار بر سیاست‌گذاری و اجرا ارائه می‌دهد. در همین چارچوب، پرسش‌های اصلی پژوهش تعریف می‌شوند:
نخست: ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران طی دورۀ 1347-1404 چگونه دگرگون شده است؟
دوم: کدام عوامل، سازوکارهای نهادی و روابط علّی، دگرگونی ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری را شکل داده‌اند؟
سوم: ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی ظرفیت نهادی چه تحولاتی را تجربه کرده‌اند؟
چهارم: این دگرگونی‌ها چه پیامدهایی برای موفقیت یا ناموفق‌بودن برنامه‌های بازآفرینی شهری داشته‌اند؟
قلمرو زمانی مطالعه دورۀ ۱347 تا ۱۴۰۴ را در بر می‌گیرد؛ دوره‌ای که طی آن، شش برنامۀ توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پس از انقلاب اسلامی تدوین و اجرا شده‌اند و تغییرات ساختاری، نهادی و سیاستی مهمی در حوزۀ بازآفرینی شهری رخ داده‌اند.
برای دست‌یابی به اهداف پژوهش، فرایند پژوهش در قالب پنج گام اصلی شامل تعیین قلمرو پژوهش، استخراج و اعتبارسنجی شاخص‌ها، ردیابی شواهد تاریخی، سازمان‌دهی روندهای تحول و تحلیل تاریخی–ساختاری و علّی ظرفیت نهادی انجام شده است (شکل 1). شرح تفصیلی هر یک از مراحل در بخش روش‌شناسی ارائه شده است.
شکل ۱- فرایند انجام پژوهش در ردیابی دگرگونی ظرفیت‌های نهادی در بازآفرینی شهری ایران (منبع: نگارندگان، 1405)
ساختار مقاله به شرح زیر است: در بخش دوم، مبانی نظری و چارچوب تحلیلی ارائه می‌شود؛ در بخش سوم، روش‌شناسی پژوهش تشریح می‌شود؛ بخش چهارم به تحلیل تاریخی–ساختاری ظرفیت نهادی اختصاص دارد؛ و در نهایت، بخش پنجم به بحث، نتیجه‌گیری و پیشنهادهای سیاستی اختصاص دارد.
۱. تحلیل تاریخی–ساختاری به عنوان چارچوب تحلیلی پژوهش
تحلیل تاریخی–ساختاری یکی از رویکردهای شناخته‌شده در تحلیل سیاست‌های عمومی و تحولات نهادی است که دگرگونی نهادها را در بستر زمان و در تعامل میان قوانین، ساختارهای حکمرانی، بازیگران و سازوکارهای اجرایی بررسی می‌کند. در این رویکرد، ظرفیت نهادی پدیده‌ای ایستا تلقی نمی‌شود، بلکه حاصل فرایندهای تاریخی، تداوم‌ها، گسست‌ها و روابط علّی میان تحولات سیاستی و نهادی است. از این رو، تحلیل تاریخی–ساختاری امکان تبیین چگونگی شکل‌گیری، تحول و پیامدهای ظرفیت نهادی را در دوره‌های مختلف فراهم می‌کند و چارچوبی مناسب برای مطالعۀ تحول سیاست‌های بازآفرینی شهری به شمار می‌رود (دهقانی و همکاران، ۱۴۰۰، صص. ۸-۹).
تحول سیاست‌گذاری شهری طی دهه‌های اخیر نشان‌دهندۀ گذار از مداخلات متمرکز و دولت‌محور به الگوهای حکمرانی چندسطحی، مشارکتی و شبکه‌ای است؛ تغییری که جایگاه ظرفیت نهادی را به عنوان یکی از پیش‌نیازهای اصلی طراحی و اجرای سیاست‌های بازآفرینی شهری برجسته کرده است (صبوحی و همکاران، 1399، صص. 92-95). بازآفرینی شهری حاصل تحول رویکردهای سیاست‌گذاری از مداخلات کالبدی به رویکردهای یکپارچه و نهادمحور است؛ رویکردی که تحقق آن مستلزم هماهنگی میان نهادهای مختلف، مشارکت ذی‌نفعان و ظرفیت نهادی مناسب برای برنامه‌ریزی و اجراست (رمضان‌زاده لک و همکاران، ۱۴۰3، صص. 359-361). از این نظر، بازآفرینی شهری صرفاً یک پروژۀ عمرانی نیست، بلکه فرایندی نهادی و حکمرانی‌محور است که کیفیت آن به توان نهادها در هماهنگی، یادگیری، تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های شهری وابسته است (ابراهیمی و همکاران، 1394، ص. 18). بنابراین، تحول بازآفرینی شهری را می‌توان هم‌زمان تحول در الگوهای حکمرانی و ظرفیت نهادی دانست؛ زیرا موفقیت آن بیش از توسعۀ کالبدی، به کیفیت روابط نهادی و هماهنگی میان بازیگران وابسته است.
بازآفرینی شهری رویکردی فراتر از مداخلات صرفاً کالبدی است که با هدف ارتقای کیفیت زندگی، بهبود شرایط اقتصادی، اجتماعی و محیطی و دست‌یابی به توسعۀ پایدار در بافت‌های ناکارآمد شهری دنبال می‌شوند. تجربه‌های داخلی نشان می‌دهند هرچند سیاست‌های مبتنی بر بهسازی کالبدی و اقتصادی، به ویژه در حوزۀ مسکن، بخشی از برنامه‌های بازآفرینی را تشکیل می‌دهند، اتکای صرف به این ابعاد برای دست‌یابی به اهداف بازآفرینی کافی نیست و در بسیاری از موارد، اثربخشی این سیاست‌ها با محدودیت مواجه شده است (زیاری و همکاران، ۱۴۰0، صص. 221-223). بر این اساس، موفقیت بازآفرینی شهری مستلزم توجه هم‌زمان به ابعاد کالبدی، زیرساختی، اجتماعی و نهادی است. وجود ظرفیت‌های کالبدی بدون برخورداری از سازوکارهای مدیریتی و نهادی مناسب، نمی‌تواند تحقق توسعۀ شهری را تضمین کند (قاسمی کرانی و ملکی، ۱۴۰۴، صص. 87-89). همچنین، کیفیت محیط شهری در تعامل با مؤلفه‌هایی همچون مشارکت اجتماعی، اعتماد اجتماعی، تعلق مکانی و نگرش ساکنان شکل می‌گیرد و این عوامل نقشی مؤثر در موفقیت فرایندهای نوسازی و بهسازی دارند (محمدی و همکاران، ۱۳۹۳، صص. 109-110؛ زنگنه و همکاران، ۱۴۰3، صص. 108-101). از این رو، در ادبیات معاصر، بازآفرینی شهری به عنوان فرایندی چندبُعدی شناخته می‌شود که تحقق آن مستلزم پیوند میان ابعاد کالبدی، اجتماعی، اقتصادی و نهادی است.
ظرفیت نهادی در حکمرانی شهری صرفاً به وجود ساختارهای رسمی محدود نیست، بلکه شامل سه بُعد اساسی ظرفیت تحلیلی، ظرفیت مدیریتی-سازمانی و ظرفیت همکاری است که بر کیفیت تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های شهری اثر می‌گذارند. مطالعۀ موردی بارسلونا در مواجهه با بحران کووید-۱۹ نشان می‌دهد تقویت این ظرفیت‌ها نقشی مهم در طراحی، اجرا و اثربخشی اقدامات ضدبحران داشته است و از این رو، موفقیت مدیریت شهری در شرایط بحران را می‌توان تا حدی زیاد به انسجام و توان نهادی نسبت داد. این یافته‌ها اهمیت ظرفیت نهادی را به عنوان یکی از پیش‌شرط‌های حکمرانی کارآمد شهری برجسته می‌کنند (Salvador & Sancho, 2025, pp. 258-260). بر این اساس، ظرفیت نهادی مفهومی چندبُعدی است که کیفیت حکمرانی را از طریق تعامل میان قوانین، سازمان‌ها، سازوکارهای اجرایی و شبکه‌های همکاری تبیین می‌کند و می‌تواند مبنایی برای تحلیل تاریخی تحول سیاست‌های بازآفرینی شهری باشد. علاوه بر این، ظرفیت نهادی فقط به وجود نهادها یا قوانین محدود نمی‌شود، بلکه مجموعه‌ای از مؤلفه‌های پویا همچون یکپارچگی نهادی، توانایی نهادی، یادگیری نهادی، ترتیبات قانونی و نوآوری نهادی را در بر می‌گیرد (سعیدی و همکاران، 1402، ص. 4). اگرچه در ادبیات، ظرفیت نهادی ابعادی متنوع مانند ظرفیت مالی، دانشی، یادگیری نهادی، قانونی، سازمانی و ارتباطی را در بر می‌گیرد، انتخاب ابعاد هر پژوهش باید متناسب با پرسش پژوهش و واحد تحلیل انجام شود. از آنجا که هدف این پژوهش ردیابی تاریخی تحول سیاست‌های بازآفرینی شهری در ایران است، چهار بُعد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی به عنوان ابعاد اصلی ظرفیت نهادی انتخاب شده‌اند؛ زیرا این ابعاد بیشترین قابلیت را برای تحلیل تغییرات نهادی در اسناد، ساختارهای حکمرانی، سازوکارهای اجرایی و روابط میان بازیگران در دوره‌های مختلف دارند (Salvador & Sancho, 2025؛ سعیدی و همکاران، 1402). تحلیل تجربه‌های بازآفرینی شهری در ایران نشان می‌دهد ساختارهای اداری–حکمرانی عمدتاً فاقد سازوکارهای مؤثر همکاری بین‌سازمانی و چارچوب حکمرانی یکپارچه هستند؛ از این رو، بازآفرینی شهری نه صرفاً مداخله‌ای کالبدی، بلکه فرایندی نهادی و حکمرانی‌محور است که تحقق آن به تقویت سازوکارهای قانونی، نهادهای مشارکتی و ظرفیت نهادهای محلی وابسته است. در این میان، ضعف حکمرانی، نبود الگوهای پایدار و محدودیت توان نهادی در سطح محلی از مهم‌ترین عوامل ناپایداری تصمیم‌ها و تکرار مداخلات مقطعی به شمار می‌روند (مومنی و همکاران، ۱۴۰۴، صص. 61–63). در سطح جهانی نیز تأکید می‌شود بازآفرینی ضرورت هماهنگی میان دستگاه‌های عمومی در سطوح محلی، منطقه‌ای و ملی است و بدون انسجام نهادی، امکان کاهش تعارضات سیاسی–مدیریتی فراهم نمی‌شود (Korkmaz & Balaban, 2019, p. 2). بنابراین، ظرفیت نهادی شرط لازم برای تحقق بازآفرینی پایدار و ارزیابی سیاست‌های شهری است. بر همین مبنا، چارچوب تحلیلی این پژوهش تحول ظرفیت نهادی را از طریق چهار بُعد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی و در قالب رویکرد تحلیل تاریخی–ساختاری بررسی می‌کند تا روابط علّی میان تغییرات نهادی، سیاست‌های بازآفرینی و پیامدهای اجرایی آن تبیین شود.
سازوکارهای نهادی فقط زمانی در فرایند بازآفرینی شهری اثرگذار هستند که با بستر اجتماعی و سرمایۀ محلی همراه شوند؛ زیرا یافته‌های پژوهش‌ها نشان می‌دهند در بسیاری از بافت‌های تاریخی، کاهش انسجام اجتماعی، ضعف حس تعلق و گسست شبکه‌های حمایتی از مهم‌ترین عوامل تشدیدکنندۀ فرسایش کالبدی و افت کیفیت محیط محسوب می‌شوند (پوراحمد و همکاران، 1399، صص. 45-46). بازآفرینی زمانی به پایداری می‌رسد که نقش سرمایه و تشکل گروه‌های محلی، نهادهای مدنی و ساکنان به عنوان بازیگران اصلی در فرایند تصمیم‌گیری شناخته شود (مولائی قلیچی و حسینیان‌راد، ۱۴۰۳، صص. 46-53). بر این اساس، تأثیر تضعیف حس تعلق مکانی بر فرسایش بافت‌ها، مشارکت‌گریزی و بی‌اعتمادی نهادی، بیش از مسائل کالبدی، مانع نوسازی اجتماعی محلات است (دهقانی، ۱۴۰۳، صص. 97-111). مشارکت ساکنان در بازآفرینی اجتماع‌محور زمانی افزایش می‌یابد که عوامل اجتماعی کلیدی مانند احساس تعلق، اعتماد میان اهالی، تعاملات اجتماعی و اعتماد به نهادهای دولتی و مردمی تقویت شوند؛ زیرا ساکنان مشارکت اجتماعی را شرط اصلی موفقیت برنامه‌های بازآفرینی می‌دانند (اسمعیل‌پور و همکاران، ۱۴۰۱، صص. 4-9). بنابراین، بازآفرینی پایدار بدون پیوند میان ظرفیت نهادی و سرمایۀ اجتماعی قابل تحقق نیست. از این رو، در این پژوهش، ابعاد اجتماعی و سرمایۀ محلی به عنوان بستر مؤثر بر کارکرد ظرفیت نهادی در تفسیر تحولات تاریخی–ساختاری بازآفرینی شهری مورد توجه قرار گرفته‌اند (اسمعیل‌پور و همکاران، ۱۴۰۱؛ مولائی قلیچی و حسینیان‌راد، ۱۴۰۳).
۵. تحلیل تاریخی–ساختاری تجربیات بازآفرینی شهری در ایران
تحول بازآفرینی شهری در ایران نه صرفاً یک روند اجرایی یا مجموعه‌ای از پروژه‌های پراکنده، بلکه برآیند برهم‌کنش متغیرهای ساختاری (قوانین، نهادها، برنامه‌های ملی و سازوکارهای حکمرانی) با شرایط تاریخی (گسترش حاشیه‌نشینی، فرسودگی کالبدی، فشارهای اجتماعی و ناکارآمدی نظام برنامه‌ریزی پیشین) است. از این رو، سیر تحول بازآفرینی شهری را باید در قالب یک تحلیل تاریخی–ساختاری فهم کرد؛ تحلیلی که نشان می‌دهد چگونه تغییرات در ساختار حکمرانی، ظرفیت نهادی و چارچوب‌های قانونی در هر مقطع زمانی، نوع مداخله، شیوۀ تأمین مالی، نقش‌آفرینی کنشگران و الگوی برنامه‌ریزی شهری را دگرگون کرده‌اند. این شیوۀ تحلیل با منطق رویکرد تاریخی–نهادی در علوم سیاست‌گذاری هم‌سو است؛ رویکردی که تحول نهادها را در بستر زمان و از طریق ردیابی تداوم‌ها، گسست‌ها و سازوکارهای علّی تبیین می‌کند (دهقانی و همکاران، ۱۴۰۰، صص. ۸–۹). بنابراین، آنچه در ادامه ارائه می‌شود، صرفاً مرور تاریخی اسناد و قوانین نیست، بلکه تحلیل تاریخی–ساختاری تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری است که از طریق ردیابی تغییرات در قوانین، نهادها، سازوکارهای اجرایی و الگوهای حکمرانی، روابط علّی میان تحولات نهادی و سیاست‌های بازآفرینی را تبیین می‌کند. این تحول از مداخلات کالبدی دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ آغاز شد، در دهۀ ۱۳۸۰ با شکل‌گیری رویکرد توانمندسازی و تدوین اسناد ملی وارد مرحله‌ای نو شد و از اواخر دهۀ ۱۳۸۰ با تصویب قوانین بنیادین به الگوی حکمرانی یکپارچه و برنامه‌محور ارتقا یافت.
در دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰، رویکرد غالب بر مداخلۀ کالبدی–زیرساختی و کنترل گسترش افقی شهرها استوار بود و سیاست تثبیت شهری و ساماندهی کالبدی هسته‌های مرکزی محور اصلی مداخلات را تشکیل می‌داد. با تشدید مسائل اجتماعی، گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی و افزایش آسیب‌پذیری بافت‌های تاریخی در اوایل دهۀ ۱۳۸۰، جهت‌گیری سیاستی به‌تدریج از نوسازی صرف کالبدی به سمت توانمندسازی اجتماعی، مشارکت محلی و هماهنگی بین‌نهادی تغییر یافت. تصویب سند توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی نقطۀ عطفی در این تغییر رویکرد محسوب می‌شود؛ زیرا برای نخستین بار سازوکارهای نهادی در سطح ملی و استانی برای مداخلۀ اجتماع‌محور و بسیج منابع تعریف شدند (هیئت وزیران، ۱۳۸۲ب). این روند با ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در بخش مسکن و شهرسازی تثبیت شد؛ سیاست‌هایی که بر احیای بافت‌های فرسوده، حفظ هویت تاریخی، پیشگیری از گسترش حاشیه‌نشینی و ارتقای کیفیت ساخت‌وساز تأکید داشتند و چارچوب کلان گذار از مداخلۀ فیزیکی صرف به بازآفرینی پایدار شهری را ترسیم کردند (رهبر جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۹۰). در نتیجه، بازآفرینی شهری در ایران به‌تدریج از رویکرد پروژه‌محور کالبدی فاصله گرفت و در قالب حکمرانی یکپارچه، چندسطحی و اجتماع‌محور بازتعریف شد.
مرحلۀ بعدی تحول تاریخی–ساختاری بازآفرینی شهری با تثبیت زیرساخت‌های حقوقی و نهادی همراه شد. «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» برای نخستین بار چارچوب جامع مداخله، تأمین مالی، مشوق‌های اقتصادی، نقش توسعه‌گران و نحوۀ هماهنگی دستگاه‌های اجرایی را به صورت منسجم تعیین و به این ترتیب، بنیان حقوقی بازآفرینی شهری را تثبیت کرد (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۹). در ادامه، تدوین دستورالعمل ارزیابی صلاحیت اشخاص و راه‌اندازی سامانه‌های احراز صلاحیت توسعه‌گران و تسهیل‌گران، فرایند حرفه‌ای‌سازی و استانداردسازی مداخلات را تقویت کرد و از پراکندگی مدیریتی کاست (هیئت وزیران، ۱۳۹۳). هم‌زمان، اساسنامۀ شرکت بازآفرینی شهری ایران به عنوان سند ساختاری اصلی، جایگاه نهادی بازآفرینی شهری را در سطح ملی تثبیت و با اصلاحات بعدی خود، چارچوب هماهنگی بین وزارتخانه‌ها، حمایت از دفاتر تسهیل‌گری و جذب مشارکت مردمی را تکمیل کرد (هیئت وزیران، ۱۳۸۲الف). در حوزۀ بافت‌های تاریخی نیز تصویب قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی–فرهنگی و آیین‌نامۀ اجرایی آن، پیوند میان حفاظت میراث فرهنگی و توسعۀ شهری پایدار را در سطح تقنینی تقویت و ابزارهای حمایتی و تشویقی لازم را فراهم کرد (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۹؛ هیئت وزیران، ۱۳۹۹). افزون بر این، بازنگری در شیوه‌نامۀ شناسایی محدوده‌های هدف بازآفرینی و تصویب آن در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، با تعریف شاخص‌ها و گونه‌شناسی مشخص، فرایند تشخیص و اولویت‌بندی محدوده‌های ناکارآمد را نظام‌مند کرد (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ۱۴۰۰). به این ترتیب، بازآفرینی شهری در این مرحله از سطح یک سیاست اجرایی به یک نظام حقوقی–نهادی نسبتاً منسجم ارتقا یافت.
با تصویب «سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری»، بازآفرینی شهری وارد مرحله‌ای شد که در آن، سیاست‌ها در قالب چارچوبی راهبردی و قابل پایش سامان یافتند (هیئت وزیران، ۱۳۹۳). این جهت‌گیری در «برنامۀ ملی بازآفرینی پایدار شهری افق ۱۴۰۰» به سطح اجرایی ارتقا یافت و اهداف کمّی و کیفی مشخصی برای مداخله در محلات هدف تعریف شدند (وزارت راه و شهرسازی، ۱۳۹۶). در ادامه، برنامۀ اقدام مشترک بازآفرینی شهری سازوکار هماهنگی بین‌بخشی و مشارکت دستگاه‌های مختلف اجرایی را در سطح ملی و استانی تقویت و ساختار ستادهای بازآفرینی را به عنوان نهاد هماهنگ‌کننده تثبیت کرد (وزارت راه و شهرسازی، ۱۴۰۲). اسناد تکمیلی همچون شیوه‌نامۀ طرح توانمندسازی و تحول اجتماع‌محور محلات کم‌برخوردار و مصوبۀ راهکارهای تشویقی احیای سکونت در بافت‌های تاریخی نیز بیانگر تعمیق رویکرد اجتماع‌محور و تلاش برای تقویت سکونت پایدار در محدوده‌های هدف هستند (وزارت کشور، ۱۴۰۰؛ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ۱۴۰۳). همچنین، تأکید بر عدالت فضایی و بازتوزیع متوازن خدمات شهری در اسناد تحولی دولت، جایگاه بازآفرینی شهری را در چارچوب سیاست‌های کلان توسعۀ ملی تثبیت کرده است (دولت جمهوری اسلامی ایران، ۱۴۰۰).
تحولات یادشده در اسناد ملی، در برنامه‌های پنج‌سالۀ توسعۀ شهری اصفهان نیز انعکاس یافته است. در برنامه‌های نخست، تمرکز عمدتاً بر ساماندهی کالبدی و احیای محورهای تاریخی بود، اما به‌تدریج با هم‌زمانی اجرای قانون حمایت از احیا و نوسازی و برنامۀ ملی بازآفرینی، رویکرد مدیریت شهری اصفهان به سمت مداخلات محله‌محور، تقویت دفاتر تسهیل‌گری، بهره‌گیری از سازوکارهای مشارکتی و استفاده از سامانه‌های اطلاعات مکانی حرکت کرد (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۹؛ وزارت راه و شهرسازی، ۱۳۹۶). در دوره‌های اخیر، ایجاد ساختارهای راهبری و رصدخانه‌های شهری نشان‌دهندۀ گذار از مدیریت پروژه‌ای به حکمرانی داده‌محور و یکپارچه در سطح شهر است. در نتیجه، تجربۀ اصفهان نمونه‌ای از هم‌ترازی سیاست‌های محلی با تحولات حقوقی و برنامه‌ای ملی در حوزۀ بازآفرینی شهری به شمار می‌آید. به طور کلی، تحلیل تاریخی–ساختاری بازآفرینی شهری در ایران نشان می‌دهد این حوزه از مداخلات کالبدی پراکنده به نظامی نسبتاً منسجم مبتنی بر حکمرانی چندسطحی، چارچوب‌های قانونی تثبیت‌شده و برنامه‌های اقدام مشترک ارتقا یافته است. تصویب قوانین پایه، تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی، شکل‌گیری نهادهای تخصصی و تنظیم برنامه‌های ملی و محلی، همگی بیانگر آن هستند که بازآفرینی شهری در ایران به‌تدریج به یک سیاست عمومی ساختاریافته تبدیل شده است (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۹؛ مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۸؛ وزارت راه و شهرسازی، ۱۳۹۶). بنابراین، تحلیل تاریخی–ساختاری نشان می‌دهد تحول بازآفرینی شهری در ایران صرفاً حاصل تصویب قوانین یا اجرای پروژه‌های عمرانی نبوده، بلکه پیامد تعامل تدریجی میان تغییرات نهادی، اصلاحات حقوقی، تحول سازوکارهای حکمرانی و افزایش ظرفیت نهادی در سطوح مختلف سیاست‌گذاری و اجرا بوده است.
این پژوهش از نظر هدف، کاربردی و از نظر ماهیت، توصیفی–تحلیلی است و با رویکرد تحلیل تاریخی–ساختاری انجام شده است. پژوهش با استفاده از روش ترکیبی (کیفی–کمّی) انجام شد؛ به گونه‌ای که در بخش کیفی، داده‌ها از طریق تحلیل اسناد، مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته با ۱۶ نفر از متخصصان حوزۀ بازآفرینی شهری (شامل کارشناسان شهرداری، متخصصان شهرسازی و مدیریت شهری، کارشناسان مدیریت منابع انسانی، متخصصان نوسازی و بهسازی، اعضای هیئت‌علمی شهرسازی و پژوهشگران) و اجرای فرایند دلفی گردآوری شدند؛ این افراد به صورت هدفمند و بر اساس سوابق علمی و اجرایی مرتبط در حوزه‌های بازآفرینی شهری، برنامه‌ریزی شهری و مدیریت شهری انتخاب شدند.
در بخش کمّیِ پشتیبان فرایند دلفی، شاخص‌های استخراج‌شده با استفاده از آمار توصیفی، شامل میانگین و انحراف معیار، در نرم‌افزار SPSS تحلیل شدند. میانگین، مبنای ارزیابی اهمیت نسبی هر شاخص و انحراف معیار، مبنای بررسی پراکندگی پاسخ‌ها و میزان همگرایی نسبی دیدگاه‌های خبرگان بود. نتایج حاصل از این تحلیل، همراه با بازخوردهای کیفی خبرگان، برای پذیرش، اصلاح، ادغام یا حذف شاخص‌ها در دو دور دلفی به کار گرفته شد. از آنجا که در طراحی اولیۀ پژوهش، آزمون توافق رتبه‌ای یا محاسبۀ ضریب کندال پیش‌بینی نشده بود، ارزیابی توافق خبرگان بر پایۀ روند تغییر میانگین و پراکندگی پاسخ‌ها در دو دور دلفی انجام شد. رویکرد تحلیل تاریخی–ساختاری نیز به منظور ردیابی دگرگونی ظرفیت‌های نهادی در بستر زمانی، شناسایی تداوم‌ها و گسست‌های نهادی و تبیین نحوۀ تأثیر تحولات نهادی بر سیاست‌های بازآفرینی شهری به کار گرفته شد.
این رویکرد امکان می‌دهد تغییرات نهادی نه به صورت رویدادهای منفک، بلکه به مثابۀ فرایندهایی پیوسته و مرتبط با تصمیم‌ها، اقدامات و سیاست‌های دوره‌های پیشین تحلیل شوند. به بیان دیگر، در این چارچوب، نحوۀ اثرگذاری گذشته بر شکل‌گیری وضعیت‌های جدید و نیز تداوم یا تغییر مسیرهای تصمیم‌گیری در حوزۀ مدیریت شهری بررسی می‌شود. در راستای تحقق این هدف، روش‌شناسی پژوهش به صورت نظام‌مند و در قالب پنج مرحلۀ اصلی تدوین شده است؛ به گونه‌ای که برای هر مرحله، نوع داده‌ها، ابزار گردآوری و نتایج مورد انتظار به طور مشخص تعیین شده است. در ادامه، این پنج مرحله به‌تفصیل معرفی و تشریح می‌شوند.
مرحلۀ نخست به تعیین قلمرو زمانی و مکانی پژوهش اختصاص یافت. در این مرحله، با بهره‌گیری از تحلیل اسناد تاریخی، قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌های مرتبط با نوسازی، بهسازی و بازآفرینی شهری، همراه با مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته از متخصصان حوزۀ بازآفرینی شهری، چارچوب زمانی و مکانی تحلیل تعیین شد. مشارکت‌کنندگان، افزون بر مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته، در دو دور فرایند دلفی نیز به منظور بررسی میزان توافق دربارۀ شاخص‌های استخراج‌شده مشارکت کردند.
قلمرو زمانی پژوهش بازۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴ را در بر می‌گیرد. انتخاب این بازه به این دلیل است که آغاز مداخلات سازمان‌یافتۀ نوسازی و بهسازی شهری در ایران تحول تدریجی سیاست‌ها و نهادهای مرتبط و استقرار رویکرد بازآفرینی شهری تا تحولات سیاستی و نهادی سال‌های اخیر را پوشش می‌دهد. قلمرو مکانی پژوهش شهر اصفهان است که به صورت هدفمند به عنوان مطالعۀ موردی انتخاب شد. انتخاب اصفهان بر پایۀ برخورداری آن از تجربه‌های متنوع مداخله در بافت‌های شهری، تعدد بازیگران و نهادهای مؤثر و تغییرات در سیاست‌ها و سازوکارهای اجرایی بازآفرینی شهری در دورۀ مورد مطالعه صورت گرفت؛ ویژگی‌هایی که امکان ردیابی تاریخی دگرگونی ظرفیت‌های نهادی را در یک نمونۀ شهری شاخص فراهم می‌کنند. داده‌های این مرحله ماهیتی کیفی داشتند و از طریق بررسی اسناد و مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته گردآوری شدند. خروجی مرحلۀ نخست تعیین چارچوب زمانی–مکانی تحلیل تاریخی–ساختاری و مبنای ورود به مراحل بعدی پژوهش بود.
مرحلۀ دوم به شناسایی و پالایش شاخص‌های ظرفیت نهادی اختصاص دارد. در این مرحله، ابتدا با بهره‌گیری از مرور نظام‌مند ادبیات، تحلیل اسناد سیاستی و قوانین مرتبط با بازآفرینی شهری، مجموعۀ اولیۀ شاخص‌های ظرفیت نهادی استخراج شد. سپس، این شاخص‌ها در قالب فرایند دلفیِ دو‌دوره‌ای و با مشارکت همان پنل ۱۶نفرۀ خبرگان منتخب، از نظر اهمیت، تناسب با موضوع پژوهش و میزان همگرایی نسبی دیدگاه‌ها ارزیابی و پالایش شدند. در دور نخست، شاخص‌های استخراج‌شده در قالب پرسشنامه‌ای ساختاریافته در اختیار پنل خبرگان قرار گرفتند. پاسخ‌ها با استفاده از میانگین و انحراف معیار در نرم‌افزار SPSS تحلیل شدند؛ به طوری که میانگین بالاتر بیانگر اهمیت بیشتر شاخص و انحراف معیار کمتر نشان‌دهندۀ پراکندگی کمتر و همگرایی نسبی بیشتر دیدگاه‌های خبرگان تلقی شد. علاوه بر این، پیشنهادهای تشریحی خبرگان دربارۀ اصلاح، ادغام یا حذف شاخص‌ها نیز بررسی شده است. در دور دوم، نسخۀ بازنگری‌شدۀ پرسشنامه، شامل شاخص‌های اصلاح‌شده، مجدداً در اختیار همان خبرگان قرار گرفت تا امکان بازبینی ارزیابی‌ها و نهایی‌سازی شاخص‌ها بر اساس مقایسۀ نتایج دو دور فراهم شود. در این پژوهش، ضریب توافق کندال محاسبه نشد و ارزیابی همگرایی نظرات خبرگان بر پایۀ تغییر میانگین و پراکندگی پاسخ‌ها و نیز بازخوردهای کیفی آنان انجام شد. در دور دوم، نسخۀ بازبینی‌شدۀ پرسشنامه، به منظور بررسی همگرایی دیدگاه‌های خبرگان و نهایی‌سازی شاخص‌ها، مجدداً در اختیار آنان قرار گرفت. بر اساس نتایج این مرحله، شاخص‌های نهایی ظرفیت نهادی در چهار بُعد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی دسته‌بندی شدند. انتخاب این چهار بُعد صرفاً بر مبنای فراوانی آنها در ادبیات ظرفیت نهادی انجام نشد، بلکه بر پایۀ مناسبت نظری و تحلیلی آنها با هدف پژوهش، یعنی ردیابی تاریخی–ساختاری دگرگونی ظرفیت‌های نهادی مؤثر بر بازآفرینی شهری، صورت گرفت. این چهار بُعد، در کنار یکدیگر، مهم‌ترین وجوه قابل ردیابی ظرفیت نهادی در سطح سیاست‌گذاری و عمل شهری را پوشش می‌دهند: بُعد قانونی، تحول قوانین، مقررات، سیاست‌ها و اسناد بالادستی را آشکار می‌کند؛ بُعد ساختاری، تغییرات در سازمان‌ها، تقسیم کار نهادی، سلسله‌مراتب تصمیم‌گیری و آرایش بازیگران را نشان می‌دهد؛ بُعد اجرایی، سازوکارهای عملیاتی، توان تحقق برنامه‌ها، هماهنگی بین‌دستگاهی و نحوۀ اجرای سیاست‌های بازآفرینی را منعکس می‌کند؛ و بُعد ارتباطی، روابط، تعاملات، هماهنگی‌ها و شبکه‌های میان بازیگران دولتی، عمومی، خصوصی و محلی را پوشش می‌دهد. در مقابل، ابعادی مانند ظرفیت مالی، دانشی، یادگیری نهادی و نوآوری، اگرچه در ادبیات ظرفیت نهادی اهمیت دارند، در این پژوهش به صورت ابعاد مستقل وارد چارچوب نهایی نشدند؛ زیرا در مطالعۀ تاریخی–ساختاری حاضر، نمودهای آنها عمدتاً در قالب همان چهار بُعد اصلی قابل مشاهده و ردیابی بودند. به طور مشخص، ظرفیت مالی در سازوکارهای تأمین منابع و امکان اجرای برنامه‌ها، ظرفیت دانشی و یادگیری نهادی در اصلاح رویه‌ها و تصمیم‌گیری نهادی، و نوآوری در تغییر ترتیبات اجرایی و الگوهای تعامل میان بازیگران بازتاب می‌یابد. بنابراین، حذف این ابعاد به معنای نادیده‌گرفتن آنها نیست، بلکه به معنای ادغام تحلیلی آنها در ابعادی است که برای بازسازی تاریخی مسیر تحول نهادی در مطالعۀ موردی اصفهان کارآمدتر و قابل‌ردیابی‌تر بوده‌اند.
در مرحلۀ سوم، شواهد تاریخی مرتبط با دگرگونی ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری در اصفهان با استفاده از رویکرد تحلیل تاریخی–ساختاری گردآوری، بررسی و سازمان‌دهی شده است. به منظور تبیین زمینه‌های قانونی و سیاستی مؤثر بر تحولات نهادی شهر، اسناد ملی شامل قوانین، مصوبات، آیین‌نامه‌ها، اسناد راهبردی و برنامه‌های ملی بازآفرینی شهری تحلیل شده‌اند. بر این اساس، تمرکز اصلی تحلیل بر نحوۀ انعکاس، تفسیر و اجرای این سیاست‌ها در سطح شهر اصفهان قرار دارد. در همین راستا، اسناد مدیریت شهری اصفهان، گزارش‌های رسمی دستگاه‌های مسئول در شهر، برنامه‌ها و طرح‌های مرتبط با بازآفرینی شهری و همچنین، محتوای مصاحبه‌های خبرگان تحلیل شدند. سپس، رویدادهای مؤثر بر تحول ظرفیت‌های نهادی در اصفهان، بر اساس چهار بُعد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی، شناسایی و در قالب توالی زمانی مستند شدند. در این فرایند، اسناد ملی نقش تبیین‌کنندۀ بستر و زمینۀ سیاستی را ایفا کردند و شواهد محلی اصفهان مبنای اصلی تحلیل تغییرات نهادی در مطالعۀ موردی قرار گرفتند. خروجی این مرحله تدوین خط زمانی رویدادهای کلیدی و مجموعه‌ای از شواهد تاریخی در سطح اصفهان بود که در مراحل بعدی برای تحلیل تداوم‌ها، گسست‌ها و روابط میان تحولات نهادی و سیاست‌های بازآفرینی شهری به کار گرفته شده است.
مرحلۀ چهارم به سازمان‌دهی شواهد تاریخی در قالب توالی زمانی اختصاص دارد. در این مرحله، رویدادهای استخراج‌شده در مرحلۀ سوم، بر اساس زمان وقوع، نوع رویداد و چهار بُعد ظرفیت نهادی (قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی)، طبقه‌بندی و در قالب یک خط زمانی[i] سازمان‌دهی شدند. در این فرایند، برای هر رویداد، تاریخ وقوع، نوع سند یا اقدام، بُعد نهادی مرتبط و دلالت نهادی آن ثبت شد تا روند تحول ظرفیت‌های نهادی در دوره‌های مختلف به صورت منظم و قابل ردیابی نمایش داده شود. خروجی این مرحله تدوین خط زمانی تحول ظرفیت‌های نهادی بود که مبنای تحلیل روابط میان رویدادها و تبیین مسیر دگرگونی نهادی در مرحلۀ پنجم قرار گرفت.
مرحلۀ پنجم به تحلیل علّی–معلولی طولی با استفاده از رویکرد ردیابی فرایند[ii] اختصاص دارد. در این مرحله، داده‌های حاصل از خط زمانی مرحلۀ چهارم و شواهد مستند گردآوری‌شده از اسناد و مصاحبه‌ها به صورت تلفیقی تحلیل شدند تا صرفاً توالی زمانی رویدادها مدنظر نباشد، بلکه سازوکارهای علّی پیونددهندۀ تغییرات نهادی نیز شناسایی شوند. بر این اساس، برای هر دورۀ تاریخی، ارتباط میان تغییرات در قوانین، ساختارهای سازمانی، سازوکارهای اجرایی و الگوهای تعامل نهادی با پیامدهای سیاستی بازآفرینی شهری بررسی شد. همچنین، شواهد حاصل از اسناد رسمی با دیدگاه‌های خبرگان تطبیق داده شد تا از وجود شواهد مؤید برای تبیین روابط علّی اطمینان حاصل شود. به این ترتیب، تحلیل بر مبنای هم‌پوشانی شواهد مستند و روایت خبرگان انجام شد و زنجیره‌های علّی مؤثر بر دگرگونی ظرفیت‌های نهادی در دوره‌های مختلف بازسازی شدند. خروجی این مرحله تبیین مسیرهای تحول ظرفیت نهادی، شناسایی نقاط عطف و تشریح سازوکارهای مؤثر بر تغییر سیاست‌های بازآفرینی شهری در ایران است.
اعتبار و قابلیت اعتماد پژوهش
گردآوری و تحلیل داده‌ها در این پژوهش بر پایۀ اصول روش‌شناسی کیفی و با پشتیبانی آمار توصیفی در فرایند دلفی انجام شد. تحلیل داده‌ها با کدگذاری مفاهیم استخراج‌شده از اسناد و مصاحبه‌ها، دسته‌بندی مفاهیم هم‌معنا و مقایسۀ مستمر آنها در دوره‌های زمانی مختلف انجام شد تا الگوهای تکرارشونده، نقاط گسست و پیوست نهادی و روابط میان رویدادها شناسایی شوند. برای افزایش اعتبار یافته‌ها، از مثلث‌سازی داده‌ها شامل اسناد، مصاحبه‌ها و بازخوردهای خبرگان در دلفی و نیز مستندسازی نظام‌مند مراحل تحلیل استفاده شد. همچنین، ملاحظات اخلاقی، از جمله اخذ رضایت آگاهانۀ مشارکت‌کنندگان و حفظ محرمانگی اطلاعات، در تمام مراحل پژوهش رعایت شد. از این نظر، به منظور اطمینان از اعتبار و قابلیت اعتماد یافته‌های پژوهش، از راهبردهای مثلث‌سازی داده‌ها، بررسی و تأیید خبرگان، اشباع نظری، استفاده از کدباک و ایجاد مسیر مستند تحلیل استفاده شد. در فرایند مثلث‌سازی، داده‌های استخراج‌شده از اسناد رسمی و منابع تاریخی با روایت‌ها و دیدگاه‌های خبرگان مقایسه و تطبیق داده شدند. در مواردی که میان داده‌های اسنادی و روایت‌های خبرگان تعارض یا اختلافی مشاهده شد، موضوع برای بررسی و ارزیابی مجدد به فرایند دلفی ارجاع داده شد. فرایند گردآوری و تحلیل داده‌ها تا زمانی ادامه یافت که در دو مرحلۀ متوالی، مفهوم، مقوله یا تمی جدید به چارچوب تحلیل افزوده نشد. بر این اساس، توقف فرایند گردآوری داده‌ها بر مبنای تحقق معیار اشباع نظری انجام شد. همچنین، به منظور کاهش سوگیری پژوهشگر، در مرحلۀ کدگذاری، کدهای استخراج‌شده در قالب یک **کدباک** شامل عنوان کد، تعریف مفهومی و شواهد مربوط به هر کد ثبت و سازمان‌دهی و مراحل استخراج، ادغام و تفسیر کدها نیز مستندسازی شدند. در دور دوم دلفی، یافته‌ها و مؤلفه‌های استخراج‌شده در اختیار خبرگان قرار گرفتند و بازخورد آنان برای اصلاح، تأیید یا حذف مؤلفه‌ها به کار گرفته شد. این فرایند، ضمن فراهم‌کردن امکان بررسی مجدد یافته‌ها توسط مشارکت‌کنندگان، به منظور اعتبارسنجی بیرونی نتایج و افزایش قابلیت اعتماد آنها انجام شد. در نهایت، میزان توافق خبرگان با مقایسۀ تغییرات میانگین و انحراف معیار مؤلفه‌ها در دو دور دلفی ارزیابی شد. به طور کلی، چارچوب کلی و مراحل پنج‌گانۀ روش‌شناسی پژوهش در شکل ۲ ارائه شده است.
شکل 2- روش‌شناسی انجام پژوهش در ردیابی دگرگونی ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری ایران (منبع: نگارندگان، 1405)
یافته‌های پژوهش بر پایۀ تحلیل تاریخی–ساختاری دگرگونی ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری در ایران طی دورۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴ ارائه شده‌اند. این یافته‌ها بر اساس سه منبع داده شامل اسناد ملی و سیاستی، اسناد و گزارش‌های مدیریت شهری اصفهان و مصاحبه با ۱۶ خبره به دست آمده‌اند. چارچوب تحلیل، با اتکا به ابعاد نهایی‌شده در فرایند دلفی، در چهار بُعد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی تنظیم شد. داده‌ها سپس در قالب پنج دورۀ تاریخی طبقه‌بندی و با استفاده از رویکرد ردیابی فرایند، از نظر پیوند میان رخدادهای تاریخی، سازوکارهای نهادی و پیامدهای اجرایی تحلیل و تفسیر شدند. برخلاف رویکرد توصیفی که صرفاً به ثبت توالی قوانین و برنامه‌ها محدود می‌شود، در این پژوهش تلاش شده است روابط میان تغییرات قانونی، تحول ساختارهای مدیریتی، سازوکارهای اجرایی و تعامل میان بازیگران نهادی واکاوی شود تا سازوکارهای مؤثر بر دگرگونی ظرفیت نهادی شناسایی شوند. بر اساس مقایسه و تلفیق اسناد ملی و سیاستی، اسناد و گزارش‌های مدیریت شهری اصفهان و اظهارات ۱۶ خبره، تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران طی دورۀ مورد مطالعه، تدریجی و وابسته به مسیر[iii] شناسایی شد. این گزاره استنباط تحلیلی پژوهش از کنار هم قراردادن شواهد حاصل از منابع مختلف است و به معنای انتساب مستقیم آن به یک سند یا یک مصاحبۀ منفرد نیست.
در دوره‌های نخست، اگرچه قوانین متعددی برای ساماندهی بافت‌های شهری تدوین شدند، به دلیل نبود ساختارهای هماهنگ‌کننده، ضعف ظرفیت اجرایی، محدودبودن اختیارات نهادهای مسئول و فقدان سازوکارهای مشارکت، این قوانین به ایجاد ظرفیت نهادی پایدار منجر نشدند. بنابراین، تغییرات حقوقی به‌تنهایی نتوانستند عملکرد نظام بازآفرینی شهری را متحول کنند. نقطۀ عطف این روند از اواخر دهۀ ۱۳۸۰ و به ویژه پس از تصویب قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۹) و تدوین سند ملی بازآفرینی شهری (وزارت راه و شهرسازی، ۱۳۹۳) مشاهده می‌شود. اهمیت این دوره در آن است که تغییرات قانونی با ایجاد ساختارهای هماهنگ‌کننده و توسعۀ نسبی سازوکارهای اجرایی همراه شدند. با این حال، مقایسۀ این تحولات با شواهد محلی اصفهان نشان می‌دهد ایجاد این ساختارها هنوز به هماهنگی کامل میان نهادهای مسئول و تفویض اختیار مؤثر در سطح محلی منجر نشده است. این هم‌زمانی نشان می‌دهد افزایش ظرفیت نهادی نه حاصل افزایش تعداد قوانین، بلکه نتیجۀ هم‌افزایی میان ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی بوده است. به طور کلی، یافته‌ها بیانگر آن هستند که مسیر تحول بازآفرینی شهری در ایران از یک الگوی قانون‌محور و متمرکز بر مداخلات کالبدی به الگویی چندبُعدی و نهادمحور حرکت کرده است؛ الگویی که در آن، کیفیت روابط میان نهادها، انسجام ساختاری و هماهنگی سازوکارهای اجرایی نقشی تعیین‌کننده‌تر نسبت به صرف تدوین قوانین ایفا می‌کنند. بر این اساس، تحلیل دوره‌های تاریخی پژوهش صرفاً بر توالی زمانی رویدادها استوار نیست، بلکه بر تبیین سازوکارهای نهادی مؤثر بر تقویت یا تضعیف ظرفیت نهادی در هر دوره تمرکز دارد.
قلمرو زمانی
بررسی تاریخی ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری نشان می‌دهد روند تحول این ظرفیت‌ها در ایران طی بازۀ زمانی ۱۳۴۷-۱۴۰۴ در قالب پنج دورۀ متمایز قابل تحلیل است. این دوره‌بندی صرفاً مبتنی بر توالی زمانی نیست، بلکه بر اساس نقاط عطف نهادی شامل تصویب قوانین، تحول در ساختارهای سازمانی، توسعۀ سازوکارهای اجرایی و تغییر در الگوهای تعامل میان بازیگران بازآفرینی شهری تنظیم شده است. به عبارت دیگر، هر دوره بیانگر مرحله‌ای متفاوت از تکامل ظرفیت‌های نهادی و تغییر در نحوۀ حکمرانی بازآفرینی شهری است. به منظور پرهیز از گسست میان سطح ملی و مطالعۀ موردی، در این پژوهش علاوه بر تحولات ملی، بازتاب هر دوره در شهر اصفهان نیز بررسی شده است. جدول (۱) ضمن معرفی دوره‌های تاریخی، نشان می‌دهد هر تحول نهادی در سطح ملی چگونه در تجربۀ اجرایی شهر اصفهان نمود یافته است.
|
دلالت در تحول ظرفیت نهادی |
بازتاب در شهر اصفهان |
تحولات نهادی در سطح ملی |
عنوان دوره |
دورۀ زمانی |
|
غلبۀ بُعد قانونی و ضعف ظرفیت‌های ساختاری و مشارکتی |
آغاز مداخلات کالبدی در بافت تاریخی اصفهان با محوریت شهرداری و دستگاه‌های دولتی و غلبۀ رویکرد نوسازی کالبدی |
تصویب قانون نوسازی و عمران شهری 1347 و شکل‌گیری نخستین چارچوب‌های قانونی مداخله در بافت‌های شهری |
شکل‌گیری بستر حقوقی اولیه |
۱۳۴۷–۱۳۸۴ |
|
تقویت ظرفیت اجرایی بدون شکل‌گیری هماهنگی نهادی پایدار |
افزایش پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده و ورود سازوکارهای اجرایی جدید در مدیریت شهری اصفهان |
توسعۀ ابزارهای مالی و تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضۀ مسکن 1387 |
تقویت ظرفیت‌های اجرایی |
۱۳۸۵–۱۳۸۹ |
|
تقویت هم‌زمان ظرفیت‌های قانونی و ساختاری |
ایجاد هماهنگی بیشتر میان دستگاه‌های مسئول و آغاز استقرار ساختارهای بازآفرینی در شهر اصفهان |
تصویب قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده ۱۳۸۹ و تدوین سند ملی راهبردی |
تثبیت چارچوب نهادی بازآفرینی |
۱۳۸۹–۱۳۹۳ |
|
تقویت ظرفیت‌های اجرایی و ارتباطی و حرکت به سوی حکمرانی مشارکتی ۱۳۹۳ |
توسعۀ پروژه‌های محله‌محور، فعالیت دفاتر تسهیل‌گری و افزایش مشارکت نهادهای محلی در اصفهان |
اجرای برنامۀ ملی بازآفرینی شهری پایدار، تشکیل ستادهای بازآفرینی و توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری |
نهادمندسازی و برنامه‌محوری |
۱۳۹۳–۱۴۰۰ |
|
هم‌افزایی چهار بُعد ظرفیت نهادی و بلوغ نسبی حکمرانی-بازآفرینی |
استمرار برنامه‌های بازآفرینی در بافت‌های تاریخی و ناکارآمد اصفهان با تأکید بر هماهنگی میان دستگاه‌ها و حفاظت از میراث شهری |
اجرای قانون جهش تولید مسکن 1400، احکام برنامۀ هفتم و توسعۀ ابزارهای جدید حکمرانی |
تحول ساختاری و حکمرانی چندسطحی |
۱۴۰۰–۱۴۰۴ |
(منبع: نگارندگان، بر اساس تحلیل اسناد ملی، اسناد محلی و یافته‌های پژوهش، ۱۴۰۵)
یافته‌های جدول (۱) نشان می‌دهد تحول ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری در ایران روندی تدریجی و انباشتی داشته است. در دورۀ نخست، قانون‌گذاری ظرفیت حقوقی لازم برای مداخله در بافت‌های شهری را ایجاد کرد، اما به دلیل نبود نهاد هماهنگ‌کننده، اختیار اجرایی مشخص و سازوکار مشارکت ذی‌نفعان، این ظرفیت به ظرفیت نهادی مؤثر تبدیل نشد و عمدتاً به مداخلات کالبدی و مقطعی محدود مانده است. از اواخر دهۀ ۱۳۸۰ و به‌ویژه پس از تصویب قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده، ابعاد ساختاری، اجرایی و ارتباطی نیز به‌تدریج در کنار بُعد قانونی توسعه یافتند و نظام حکمرانی بازآفرینی از رویکردی صرفاً قانون‌محور به الگویی چندبُعدی حرکت کرد. تصویب قوانین جدید به‌تنهایی برای ارتقای ظرفیت نهادی کافی نبود؛ زیرا قانون بدون تعیین متولی، تقسیم کار روشن، منابع مالی پایدار و سازوکار پاسخ‌گویی، در سطح اجرا به اقدام مؤثر تبدیل نمی‌شود. مطالعۀ بازتاب این تحولات در شهر اصفهان نیز نشان می‌دهد اگرچه بسیاری از تغییرات نهادی منشأ ملی داشته‌اند، تحقق آنها در سطح محلی با تأخیر، تفاوت‌های اجرایی و متناسب با شرایط مدیریت شهری اصفهان صورت گرفته است. توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری، شکل‌گیری سازوکارهای هماهنگی بین‌دستگاهی و اجرای پروژه‌های محله‌محور از مهم‌ترین نمودهای این تحول در سطح محلی بوده‌اند. این یافته بیانگر آن است که افزایش ظرفیت نهادی صرفاً نتیجۀ تصویب قوانین جدید نیست، بلکه زمانی تحقق می‌یابد که قوانین در قالب ساختارهای اجرایی، سازوکارهای مدیریتی و تعامل میان بازیگران محلی نیز نهادینه شوند.
اگرچه تحلیل تاریخی–ساختاری دگرگونی ظرفیت‌های نهادی بر پایۀ قوانین، اسناد سیاستی و برنامه‌های ملی انجام شده است، شهر اصفهان به عنوان مطالعۀ موردی پژوهش انتخاب و برای تحلیل نحوۀ بازتاب این تحولات در سطح مدیریت شهری تحلیل شده است. شهر اصفهان به عنوان مطالعۀ موردی انتخاب شد؛ زیرا هم‌زمان دارای سابقۀ اجرای سیاست‌های نوسازی و بازآفرینی، تنوع بافت‌های تاریخی و ناکارآمد و تعدد نهادهای درگیر در اجراست. از این رو، این شهر امکان بررسی شکاف میان سیاست‌گذاری ملی و تحقق نهادی در سطح محلی را فراهم می‌کند. در این پژوهش، نقش شهر اصفهان ارائۀ یک مطالعۀ تطبیقی میان محلات نبوده است، بلکه این شهر به عنوان نمونه‌ای برای تفسیر یافته‌های حاصل از تحلیل تاریخی–ساختاری و بررسی نحوۀ بازتاب سیاست‌ها و تحولات نهادی در سطح مدیریت شهری استفاده شد. از این رو، در بخش تحلیل و بحث، یافته‌های حاصل از اسناد و سیاست‌های ملی با شواهد اجرایی و مدیریتی مرتبط با شهر اصفهان تفسیر می‌شوند تا نحوۀ تحقق ظرفیت‌های نهادی در سطح محلی نیز روشن شود.
بر اساس نتایج فرایند دلفی، ساختار نهایی سنجش ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در چهار بُعد قانونی، ساختاری–سازمانی، اجرایی–مدیریتی و مشارکتی–ارتباطی سازمان‌دهی شد. این ابعاد بیشترین توافق را میان خبرگان در تبیین دگرگونی ظرفیت‌های نهادی کسب کردند و چارچوب تحلیل تاریخی–ساختاری پژوهش را تشکیل می‌دهند. از این رو، سایر ابعاد مانند ظرفیت مالی، یادگیری و دانشی وارد مدل نهایی پژوهش نشدند. هر بُعد شامل مجموعه‌ای از معیارها و شاخص‌های عملیاتی است که در ادامه تشریح می‌شود. بُعد قانونی با دو معیار سیاست‌گذاری و چارچوب حقوقی و انسجام مقررات سنجیده شد. شاخص‌هایی مانند شفافیت قوانین، ثبات مقررات و سازگاری اسناد بالادستی، میزان ظرفیت نظام حقوقی برای پشتیبانی از بازآفرینی شهری را نشان می‌دهند. بُعد ساختاری–سازمانی بر نحوۀ سازمان‌دهی نهادهای مسئول و کیفیت هماهنگی میان آنها تمرکز دارد و از طریق شاخص‌هایی، از جمله انسجام نهادی، توزیع مسئولیت‌ها و وجود ساختارهای مشارکتی ارزیابی شد. بُعد اجرایی– مدیریتی ظرفیت عملی دستگاه‌های مسئول را از طریق شاخص‌هایی مانند منابع انسانی متخصص، اختیارات اجرایی و وجود برنامه‌های عملیاتی می‌سنجد. بُعد مشارکتی–ارتباطی کیفیت تعامل میان دولت، نهادهای محلی و جامعۀ مدنی را بر اساس شاخص‌هایی مانند هماهنگی بین‌نهادی، مشارکت شهروندی، پاسخ‌گویی و شفافیت عملکردی ارزیابی می‌کند. چارچوب کلی ابعاد ظرفیت نهادی در شکل (3) ارائه شده است.
شکل 3- ابعاد چهارگانۀ ظرفیت نهادی (منبع: نگارندگان، 1405)
نتایج دلفی نشان داد اهمیت شاخص‌ها در میان ابعاد ظرفیت نهادی یکسان نیست. بیشترین توافق خبرگان بر شاخص‌های انسجام نهادی (۴/۸)، شفافیت قانونی (۴/۷) و هماهنگی بین‌نهادی (۴/۶) است؛ موضوعی که بیانگر آن است که از دید خبرگان، مهم‌ترین مانع توسعۀ ظرفیت نهادی در بازآفرینی شهری، ضعف هماهنگی میان نهادهای مسئول و ابهام در چارچوب‌های قانونی است، نه صرف کمبود منابع اجرایی. در مقابل، شاخص‌های مرتبط با جایگاه نهادهای محلی و پشتیبانی حقوقی و سیاسی کمترین میانگین را کسب کردند که نشان می‌دهد ظرفیت حکمرانی محلی هنوز به جایگاهی تثبیت‌شده در نظام بازآفرینی شهری دست نیافته است. بر اساس نتایج دلفی، ساختار نهایی ظرفیت نهادی شامل چهار بُعد، چهار معیار اصلی و ده شاخص منتخب است که مبنای طبقه‌بندی رویدادهای تاریخی و تحلیل دگرگونی ظرفیت‌های نهادی در مراحل بعدی پژوهش قرار گرفتند. ارتباط میان ابعاد، معیارها و شاخص‌ها در جدول (3) ارائه شده است.
جدول 3- ابعاد، معیارها و شاخص‌های ظرفیت نهادی بر اساس تحلیل دلفی (منبع: نگارندگان، 1405)
|
شاخص‌ها |
معیار |
بُعد نهادی |
|
انسجام نهادی، توزیع مسئولیت‌ها، وجود ساختار مشارکتی |
سازمان‌دهی نهادی |
ساختاری |
|
شفافیت قوانین، ثبات مقررات، سازگاری اسناد بالادستی |
سیاست‌گذاری و چارچوب حقوقی |
قانونی |
|
منابع انسانی متخصص، اختیارات اجرایی نهادها، وجود برنامه‌های عملیاتی |
توان عملیاتی و مدیریتی |
اجرایی |
|
سطح هماهنگی بین نهادها، نقش جامعۀ مدنی، پاسخ‌گویی و شفافیت عملکردی |
مشارکت و تعامل نهادی |
ارتباطی |
نتایج دلفی در جدول (4) نشان می‌دهد خبرگان بیش از هر چیز بر ظرفیت‌های مرتبط با هماهنگی نهادی و چارچوب‌های حقوقی تأکید داشته‌اند. این یافته از یک سو، انتخاب چهار بُعد اصلی پژوهش را تأیید می‌کند و از سوی دیگر، مبنای تحلیل تاریخی–ساختاری مراحل بعدی را فراهم می‌کند؛ زیرا در ردیابی تاریخی، تغییرات قوانین، ساختارهای سازمانی، سازوکارهای اجرایی و روابط میان بازیگران به عنوان مهم‌ترین مؤلفه‌های تحول ظرفیت نهادی بررسی خواهند شد.
جدول 4- اولویت‌بندی شاخص‌های ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری بر اساس میانگین نظر خبرگان (روش دلفی)
(منبع: نگارندگان، 1405)
|
اولویت |
انحراف معیار |
میانگین امتیاز |
شاخص |
|
1 |
4/0 |
8/4 |
انسجام نهادی |
|
2 |
5/0 |
7/4 |
شفافیت قانونی |
|
3 |
6/0 |
6/4 |
هماهنگی بین نهادها |
|
4 |
7/0 |
2/4 |
مشارکت و همکاری بین ذی‌نفعان و برخورداری از منابع نیروی متخصص انسانی |
|
5 |
8/0 |
1/4 |
شفافیت اطلاعات و پاسخ‌گویی نهادی |
|
6 |
9/0 |
0/4 |
مشارکت مردمی حضور نهادهای مدنی |
|
7 |
0/1 |
9/3 |
توانمندی دفاتر تسهیل‌گری |
|
8 |
1/1 |
8/3 |
پایداری ساختارهای نهادی محلی |
|
9 |
2/1 |
7/3 |
جایگاه نهادهای محلی در فرایند تصمیم‌گیری در سیاست‌گذاری |
|
10 |
3/1 |
6/3 |
پشتیبانی حقوقی و سیاسی |
نتایج جدول (4) نشان می‌دهد خبرگان بیشترین اهمیت را به شاخص‌هایی داده‌اند که به انسجام نهادی، شفافیت چارچوب‌های قانونی و هماهنگی میان نهادهای مسئول مربوط هستند. این امر بیانگر آن است که در تحلیل تاریخی ظرفیت نهادی، صرف افزایش تعداد قوانین یا برنامه‌ها برای تقویت ظرفیت نهادی کافی نیست، بلکه کیفیت هماهنگی میان نهادها و انسجام ساختارهای اجرایی نقشی تعیین‌کننده‌تر دارد. همچنین، پایین‌تربودن امتیاز شاخص‌های مرتبط با نهادهای محلی و پشتیبانی حقوقی–سیاسی نشان می‌دهد شکاف میان سیاست‌گذاری کلان و تحقق ظرفیت نهادی در سطح اجرا همچنان یکی از چالش‌های اصلی بازآفرینی شهری است. بر این اساس، در مراحل بعدی پژوهش، روند تاریخی این شاخص‌ها در اسناد و رویدادهای نهادی تحلیل می‌شود.
مرحلۀ سوم: ردیابی شواهد تاریخی و مستندسازی رویدادهای کلیدی
به منظور تبیین روند دگرگونی ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری، رویدادهای کلیدی طی دورۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴ بر اساس رویکرد ردیابی فرایند تحلیل شدند. در این مرحله، قوانین، اسناد سیاستی، برنامه‌های توسعه، آیین‌نامه‌های اجرایی و تغییرات سازمانی به عنوان شواهد تاریخی واکاوی شدند تا نحوۀ تحول ظرفیت‌های قانونی، ساختاری، اجرایی و ارتباطی در طول زمان مشخص شود. تحلیل رویدادها نشان می‌دهد هر تحول حقوقی یا سازمانی صرفاً یک تغییر اجرایی نیست، بلکه بخشی از فرایند دگرگونی ظرفیت‌های نهادی محسوب می‌شود. از این رو، رویدادهای شناسایی‌شده بر اساس دلالت آنها در تغییر سازوکارهای حکمرانی، هماهنگی بین‌نهادی، ظرفیت اجرایی و الگوهای مشارکت تحلیل شده‌اند. بر این مبنا، جدول (5) صرفاً توالی زمانی قوانین و اسناد را ارائه نمی‌کند، بلکه دلالت تحلیلی هر رویداد را در تحول ظرفیت‌های نهادی و تغییر سازوکارهای حکمرانی بازآفرینی شهری نشان می‌دهد. جدول (5) روند تحول ظرفیت‌های نهادی بازآفرینی شهری را از طریق ردیابی رویدادهای کلیدی در دورۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴ نشان می‌دهد. تحلیل این رویدادها بیانگر آن است که در دوره‌های اولیه، تغییرات نهادی عمدتاً به تصویب قوانین پایه و ایجاد چارچوب‌های حقوقی محدود بوده‌اند و میان اصلاحات قانونی، ساختارهای سازمانی و سازوکارهای اجرایی پیوندی مؤثر وجود نداشته است. در مقابل، از دهۀ ۱۳۹۰ به بعد، هم‌زمانی تصویب اسناد راهبردی، ایجاد نهادهای هماهنگ‌کننده، توسعۀ برنامه‌های اجرایی و گسترش سازوکارهای مشارکتی نشان می‌دهد ظرفیت نهادی از الگویی تک‌بُعدی و قانون‌محور به الگویی چندبُعدی مبتنی بر تعامل میان اصلاحات قانونی، بازآرایی ساختارهای سازمانی، توسعۀ ظرفیت‌های اجرایی و تقویت سازوکارهای مشارکتی تحول یافته است. این یافته نشان می‌دهد ارتقای ظرفیت نهادی صرفاً پیامد افزایش تعداد قوانین نبوده، بلکه از هم‌افزایی میان اصلاحات قانونی، بازآرایی ساختارهای سازمانی، توسعۀ ظرفیت‌های اجرایی و تقویت تعامل میان بازیگران نهادی در نظام حکمرانی بازآفرینی شهری ناشی شده است.
جدول ۵- رویدادهای کلیدی و دلالت‌های نهادی سیاست‌های بازآفرینی شهری در ایران (1347-۱۴۰۴)
|
دلالت نهادی |
نوع سند/بُعد نهادی |
رویداد/سندکلیدی |
سال |
دورۀ تاریخی |
|
ایجاد مبنای قانونی اولیه برای مداخله در بافت‌های ناکارآمد |
قانون |
تصویب قانون نوسازی و عمران شهری |
1347 |
دورۀ اول: شکل‌گیری مبانی قانونی |
|
شروع مداخلات عملی در ساماندهی بافت های ناکارآمد |
اقدام اجرایی دولتی/اجرایی |
آغاز برنامه‌های ساماندهی بافت‌های فرسوده |
1360-1370 |
دورۀ دوم: مداخلات اجرایی اولیه |
|
تعیین چارچوب حقوقی برای مداخله در بافت‌های فرسودۀ شهری |
قانون/قانونی |
تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضۀ مسکن |
1383 |
دورۀ سوم: تثبیت چارچوب قانونی |
|
تکمیل نظام حقوقی مداخله در بافت‌های فرسوده |
قانون/قانونی |
قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری |
۱۳۸۹ |
دورۀ سوم: تثبیت چارچوب قانونی |
|
ایجاد سازوکار هماهنگی بین‌بخشی از طریق ستادهای بازآفرینی |
مصوبۀ نهادی/ساختار سازمانی |
تشکیل ستادهای بازآفرینی شهری |
1390-1395 |
دورۀ چهارم: شکل‌گیری ساختارهای نهادی |
|
تدوین چارچوب سیاسی در سطح ملی برای احیا و بازآفرینی |
سند ملی راهبردی/اجرایی سیاسی |
تدوین سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی ۱۳۹۳ |
1393 |
دورۀ چهارم: توسعۀ سیاست‌های ملی |
|
ایجاد ابزارهای اجرایی برای سیاست های بازآفرینی |
دستورالعمل/اجرایی |
تدوین شیوه‌نامه‌ها و ضوابط اجرایی |
1395 |
دورۀ چهارم: تنظیم ابزارهای اجرایی |
|
ادغام سیاست‌های میراثی در بازآفرینی شهری (ضوابط حفاظت و احیای بافت تاریخی در چارچوب بازآفرینی) |
آیین‌نامه/قانونی اجرایی |
دستورالعمل حفاظت و احیای بافت تاریخی در بازآفرینی شهری |
۱۳۹۵ |
دورۀ چهارم: حفاظت میراث شهری |
|
تعریف برنامۀ عملیاتی ملی برای مداخله در بافت‌های فرسوده و محلات هدف |
برنامۀ اجرایی/اجرایی |
برنامۀ ملی بازآفرینی پایدار شهری (افق ۱۴۰۰) |
1396-1400 |
دورۀ پنجم: برنامه‌ریزی ملی |
|
تعیین سازوکار اجرایی برنامۀ ملی بازآفرینی |
آیین‌نامه/اجرایی |
آیین‌نامۀ اجرایی برنامۀ ملی بازآفرینی شهری پایدار |
۱۳۹۷ |
دورۀ پنجم: تثبیت سازوکار اجرا |
|
حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی، ارتقا و حفظ هویت شهری و توانمندسازی اجتماعی-اقتصادی ساکنان |
قانون/قانونی |
قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی |
۱۳۹۸ |
دورۀ پنجم: تقویت حفاظت تاریخی |
|
ایجاد الزامات توسعه و نوسازی درون‌شهری |
قانون/قانونی |
قانون جهش تولید مسکن |
۱۴۰۰ |
دورۀ پنجم: سیاست‌های توسعۀ درون‌شهری |
|
تعریف نهاد مرکزی مدیریت بازآفرینی «تعریف ساختار حقوقی و وظایف نهاد مرکزی مسئول بازآفرینی» |
سند سازمانی/ساختاری سازمانی |
اساسنامۀ شرکت بازآفرینی شهری ایران |
اصلاحات 1382 |
دوره‌های چهارم-پنجم |
|
تقویت مشارکت مردمی و حکمرانی محلی |
گزارش اجرایی/مشارکتی ارتباطی |
تأکید بر پروژه‌های محله‌محور، سازوکارهای مشارکت مردمی و تعامل با نهادهای محلی به‌تدریج به جزء ثابت فرایند بازآفرینی شهری تبدیل شد. |
1395-1404 |
دورۀ پنجم: رویکرد محله‌محور |
مطالعۀ توالی رویدادهای ثبت‌شده در جدول (5) نشان می‌دهد در بازۀ زمانی 1390-1404، علاوه بر افزایش تعداد اسناد، تنوع ابزارهای نهادی افزایش یافته و در راستای قوانین، اسناد راهبردی، آیین‌نامه‌های اجرایی، برنامه‌های ملی و سازوکارهای نهادی و مداخلات محله‌محور در داده‌ها ثبت شده است. یافته‌های این مرحله مبنایی برای گام بعدی تحلیل فراهم می‌کند؛ در مرحلۀ چهارم، رویدادهای ثبت‌شده بر اساس ابعاد و شاخص‌های ظرفیت نهادی طبقه‌بندی می‌شوند تا نحوۀ توزیع و تمرکز تحولات نهادی در ابعاد مختلف قانونی، ساختاری، اجرایی و مشارکتی مشخص شود.
به منظور تحلیل دگرگونی ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران، شواهد استخراج‌شده از مراحل پیشین پژوهش بر اساس چهار بُعد اصلی ظرفیت نهادی شامل ابعاد قانونی، ساختاری–سازمانی، اجرایی–مدیریتی و مشارکتی–ارتباطی در قالب خط‌زمانی سازمان‌دهی شد. این سازمان‌دهی امکان بررسی هم‌زمان توزیع تاریخی رویدادها، اسناد و تحولات نهادی را در پنج دورۀ تاریخی ۱۳۴۷–۱۳۵۸، ۱۳۶۰–۱۳۸۳، ۱۳۸۴–۱۳۹۲، ۱۳۹۳–۱۳۹۹ و ۱۴۰۰–۱۴۰۴ فراهم می‌کند.
تحلیل این خط‌زمانی‌ها نشان می‌دهد دگرگونی ظرفیت نهادی از الگویی تدریجی اما ناهمگن پیروی کرده است؛ زیرا ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و مشارکتی نه به صورت هم‌زمان، بلکه در پاسخ به نیازها و محدودیت‌های متفاوت نظام حکمرانی شهری توسعه یافته‌اند. در دوره‌های نخست، غلبۀ رویکرد قانون‌محور و تمرکز بر تصویب مقررات، بدون ایجاد ساختارهای سازمانی، ابزارهای اجرایی و سازوکارهای مشارکتی متناسب، موجب شد بسیاری از سیاست‌های بازآفرینی به ظرفیت نهادی پایدار تبدیل نشوند. از ابتدای دهۀ ۱۳۹۰، هم‌زمانی نسبی اصلاحات قانونی با ایجاد ساختارهای هماهنگ‌کننده، توسعۀ برنامه‌های اجرایی و گسترش سازوکارهای مشارکتی، زمینۀ حرکت به سوی الگوی چندبُعدی حکمرانی بازآفرینی شهری را فراهم کرد. در شهر اصفهان نیز، بررسی اسناد محلی و دیدگاه خبرگان نشان می‌دهد بازتاب این تحولات عمدتاً با تأخیر نسبت به سیاست‌های ملی و متناسب با ویژگی‌های مدیریتی و کالبدی شهر تحقق یافته است؛ به گونه‌ای که ایجاد دفاتر تسهیل‌گری، تقویت هماهنگی میان دستگاه‌های مسئول و توسعۀ پروژه‌های محله‌محور در بافت‌های تاریخی و ناکارآمد مهم‌ترین نمودهای این تحول در سطح محلی محسوب می‌شوند. تایم‌لاین هر یک از ابعاد ظرفیت نهادی در شکل‌های (۴) تا (۷) ارائه شده است.
بر اساس داده‌های شکل (4)، تحول بُعد قانونی ظرفیت نهادی طی دورۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴ روندی تدریجی اما ناپیوسته داشته است. در دورۀ ۱۳۴۷–۱۳۵۸، تصویب قانون نوسازی و عمران شهری نخستین چارچوب حقوقی مداخله در بافت‌های شهری را ایجاد کرد؛ این چارچوب عمدتاً بر نوسازی کالبدی متمرکز بود و فاقد سازوکارهای نهادی لازم برای هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی، مشارکت ذی‌نفعان و مدیریت یکپارچۀ بازآفرینی شهری بود. در نتیجه، اگرچه ظرفیت قانونی شکل گرفت، به دلیل نبود ظرفیت‌های ساختاری و اجرایی متناظر، امکان تحقق مؤثر اهداف قانون فراهم نشد. در دورۀ ۱۳۵۹–۱۳۸۳، دامنۀ قوانین و مقررات مرتبط با ساماندهی و نوسازی بافت‌های شهری گسترش یافت، اما شواهد نشان می‌دهد این توسعۀ حقوقی همچنان عمدتاً در سطح تقنین باقی ماند و به ایجاد ساختارهای پایدار هماهنگی بین‌نهادی منجر نشد. تداوم پراکندگی مسئولیت‌ها، نبود مرجع واحد تصمیم‌گیری و غلبۀ رویکردهای بخشی از مهم‌ترین عوامل ناهم‌زمانی میان تحولات قانونی و ظرفیت‌های اجرایی در این دوره به شمار می‌روند. در دورۀ ۱۳۸۴–۱۳۹۲، تصویب قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری نقطۀ عطفی در تحول بُعد قانونی محسوب می‌شود؛ زیرا برای نخستین بار، علاوه بر تعیین چارچوب‌های حقوقی، وظایف نهادهای مسئول، الزامات هماهنگی میان دستگاه‌ها و سازوکارهای اجرای سیاست‌های بازآفرینی نیز مورد توجه قرار گرفت. این تحول نشان می‌دهد کارکرد قانون از تنظیم مداخله به ایجاد ظرفیت نهادی برای هماهنگی و حکمرانی تغییر یافته است. در دورۀ ۱۳۹۳–۱۳۹۹، تدوین اسناد راهبردی، آیین‌نامه‌های اجرایی و برنامۀ ملی بازآفرینی شهری پایدار انسجام بیشتری میان قوانین و سیاست‌های اجرایی ایجاد کرد و موجب شد بُعد قانونی به‌تدریج با ابعاد ساختاری و اجرایی پیوند یابد. در ادامه، طی دورۀ ۱۴۰۰–۱۴۰۴، تصویب قوانین مرتبط با توسعۀ درون‌شهری، حفاظت از بافت‌های تاریخی و احکام برنامۀ هفتم توسعه بیانگر تلاش برای یکپارچه‌سازی چارچوب حقوقی و تقویت هماهنگی میان سیاست‌های توسعۀ درون‌شهری، حفاظت از بافت تاریخی و برنامه‌های بازآفرینی است. بازتاب این تحولات در شهر اصفهان نیز نشان می‌دهد تا پیش از دهۀ ۱۳۹۰، مداخلات در بافت‌های تاریخی عمدتاً بر مبنای ضوابط قانونی و اقدامات کالبدی شهرداری انجام می‌شدند و هنوز سازوکارهای نهادی هماهنگ برای مشارکت سایر دستگاه‌ها شکل نگرفته بودند. بررسی اسناد مدیریت شهری اصفهان نشان می‌دهد پس از تصویب قوانین جدید، زمینۀ حقوقی لازم برای تشکیل ساختارهای هماهنگی و اجرای برنامه‌های بازآفرینی در بافت‌های تاریخی این شهر نیز فراهم شد؛ هرچند تحقق عملی این ظرفیت‌ها با تأخیر نسبت به سطح سیاست‌گذاری ملی همراه بود.
شکل 4- نمودار زمان دگرگونی بُعد قانونی نهادی (۱۳۴۷–۱۴۰4) (منبع: نگارندگان، 1405)
تحلیل شکل (5) نشان می‌دهد تحول بعد ساختاری–سازمانی ظرفیت نهادی با تأخیر نسبت به تحولات قانونی آغاز شده است. در دورۀ ۱۳۴۷–۱۳۸۳، اگرچه چارچوب‌های قانونی اولیه برای مداخله در بافت‌های ناکارآمد شهری شکل گرفتند، هنوز سازمان یا سازوکاری مشخص برای هماهنگی میان دستگاه‌های مسئول وجود نداشت. در نتیجه، مسئولیت‌های مرتبط با بازآفرینی شهری میان نهادهای مختلف توزیع شده بودند و نبود مرجع واحد تصمیم‌گیری موجب پراکندگی اقدامات، تداخل وظایف و کاهش انسجام نهادی شد. این ناهم‌زمانی میان ظرفیت قانونی و ظرفیت ساختاری یکی از عوامل اصلی محدودماندن اثربخشی سیاست‌های بازآفرینی در این دوره محسوب می‌شود. در دورۀ ۱۳۸۴–۱۳۹۲، هم‌زمان با تقویت چارچوب‌های حقوقی، شکل‌گیری نهادها و ساختارهای تخصصی مدیریت بافت‌های فرسوده زمینۀ نهادمندسازی سیاست‌های بازآفرینی شهری را فراهم کرد. این تحول نشان می‌دهد قوانین جدید، علاوه بر تدوین قواعد، زمینۀ ایجاد نهادهای مسئول، تعیین وظایف سازمانی و گذار ظرفیت ساختاری از حالت پراکنده به سازمان‌یافتگی بیشتر را فراهم کردند. در دورۀ ۱۳۹۳–۱۳۹۹، تشکیل ستادهای بازآفرینی شهری و توسعۀ سازوکارهای هماهنگی بین‌بخشی نقطۀ عطف تحول این بُعد به شمار می‌رود. این تغییرات بیانگر آن است که تحول ساختاری صرفاً به افزایش تعداد نهادها محدود نبود، بلکه با سازمان‌دهی تعامل میان دستگاه‌های مسئول و حرکت به سوی حکمرانی هماهنگ همراه شد. در دورۀ ۱۴۰۰–۱۴۰۴ نیز تثبیت جایگاه شرکت بازآفرینی شهری ایران و استمرار فعالیت سازوکارهای هماهنگی نشان‌دهندۀ بلوغ نسبی بُعد ساختاری–سازمانی است. بر این اساس، بررسی شواهد نشان می‌دهد استمرار برخی از هم‌پوشانی‌های سازمانی و وابستگی تصمیم‌ها به دستگاه‌های متعدد همچنان از تحقق کامل حکمرانی یکپارچه جلوگیری کرده است. بررسی تجربۀ شهر اصفهان نیز این روند را تأیید می‌کند. تا پیش از دهۀ ۱۳۹۰، مدیریت بافت‌های تاریخی و ناکارآمد عمدتاً به عهدۀ شهرداری و چند دستگاه اجرایی بود و سازوکار هماهنگی منسجمی میان نهادهای مسئول وجود نداشت. با تشکیل ستادهای بازآفرینی و توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری، هماهنگی میان شهرداری، ادارۀ کل راه و شهرسازی، میراث فرهنگی و سایر بازیگران محلی تقویت شد؛ هرچند اسناد مدیریت شهری و مصاحبه‌های خبرگان نشان می‌دهند تداخل وظایف و تمرکز تصمیم‌گیری در سطح ملی همچنان از مهم‌ترین محدودیت‌های حکمرانی بازآفرینی در اصفهان باقی مانده است. در تأیید این یافته، یکی از خبرگان اظهار می‌کند: «تشکیل ستاد بازآفرینی موجب شد هماهنگی میان دستگاه‌ها بهتر شود، اما تداخل وظایف و تمرکز بخشی از اختیارات در سطح ملی همچنان مانع تصمیم‌گیری یکپارچه در اصفهان است» (مصاحبۀ شمارۀ 7).
مطابق داده‌های شکل (6)، تحول بُعد اجرایی–مدیریتی ظرفیت نهادی با فاصله‌ای زمانی نسبت به تحولات قانونی و ساختاری شکل گرفته است. در دورۀ ۱۳۶۰–۱۳۷۰، برنامه‌های ساماندهی بافت‌های فرسوده عمدتاً ماهیتی پروژه‌محور و مقطعی داشتند و به دلیل نبود سازوکارهای اجرایی منسجم و هماهنگی بین دستگاه‌های مسئول، به ایجاد ظرفیت اجرایی پایدار منجر نشدند. در دورۀ ۱۳۸۴–۱۳۹۲، تدوین دستورالعمل‌ها و برنامه‌های اجرایی، توان عملیاتی دولت را افزایش داد، اما اجرای سیاست‌ها همچنان تحت تأثیر پراکندگی مسئولیت‌ها و ضعف هماهنگی نهادی قرار داشت. نقطۀ عطف این بُعد در دورۀ ۱۳۹۳–۱۳۹۹ رخ داد؛ زمانی که اجرای برنامۀ ملی بازآفرینی شهری پایدار و تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی پیوندی منسجم‌تر میان سیاست‌گذاری و اجرا ایجاد کرد و امکان اجرای برنامه‌ها در مقیاس محله را فراهم آورد. در دورۀ ۱۴۰۰–۱۴۰۴ نیز استمرار برنامه‌های عملیاتی بیانگر گذار از مداخلات مقطعی به مدیریت برنامه‌محور بازآفرینی شهری است؛ هرچند شواهد نشان می‌دهد اثربخشی این برنامه‌ها همچنان به میزان هماهنگی میان نهادهای مسئول و مشارکت بازیگران محلی وابسته بوده است. در شهر اصفهان، توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری و اجرای پروژه‌های محله‌محور ظرفیت اجرایی مدیریت شهری را تقویت کرد و مصاحبه‌های خبرگان نشان می‌دهد محدودیت منابع، تعدد دستگاه‌های تصمیم‌گیر و وابستگی برخی از پروژه‌ها به تصمیم‌های ملی همچنان از مهم‌ترین موانع اجرای یکپارچۀ برنامه‌های بازآفرینی به شمار می‌روند. یکی از مدیران اجرایی در این زمینه اظهار داشت: «بخش زیادی از پروژه‌ها آمادۀ اجرا هستند، اما محدودیت اعتبارات و وابستگی به تصمیم‌های دستگاه‌های ملی سرعت اجرای آنها را کاهش داده است» (مصاحبۀ شمارۀ 10).
تحلیل شکل (7) نشان می‌دهد بُعد مشارکتی–ارتباطی دیرتر از سایر ابعاد ظرفیت نهادی وارد سیاست‌های بازآفرینی شهری شده است. در دورۀ ۱۳۴۷–۱۳۸۳، مشارکت ساکنان و نهادهای محلی جایگاهی مشخص در سیاست‌ها و برنامه‌های بازآفرینی نداشت و تصمیم‌گیری‌ها عمدتاً به صورت متمرکز و از سوی دستگاه‌های دولتی انجام می‌شد. در نتیجه، تعامل نظام‌مند میان مدیریت شهری، نهادهای محلی و جامعۀ محلی شکل نگرفت و ظرفیت مشارکتی در فرایند بازآفرینی توسعه نیافت. در دورۀ ۱۳۸۴–۱۳۹۲، نخستین نشانه‌های توجه به توانمندسازی اجتماعی و مشارکت ساکنان در اسناد سیاستی مشاهده می‌شوند؛ بنابراین، نبود سازوکارهای نهادی مشخص و محدودبودن اختیارات نهادهای محلی مانع از نهادینه‌شدن مشارکت در فرایند اجرا شد. از سال ۱۳۹۳، هم‌زمان با اجرای برنامۀ ملی بازآفرینی شهری پایدار، مشارکت اجتماعی به یکی از مؤلفه‌های رسمی سیاست‌گذاری تبدیل شد. توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری، تأکید بر پروژه‌های محله‌محور و افزایش تعامل میان دستگاه‌های اجرایی و جامعۀ محلی نشان‌دهندۀ تغییر تدریجی رویکرد حکمرانی از مدیریت متمرکز به الگوی مشارکتی‌تر است. در دورۀ ۱۴۰۰–۱۴۰۴ نیز استمرار این سازوکارها جایگاه بُعد مشارکتی را در نظام بازآفرینی شهری تقویت کرد؛ هرچند شواهد نشان می‌دهد میزان اثربخشی آن همچنان به انسجام میان نهادهای مسئول، اختیارات مدیریت محلی و تداوم مشارکت ذی‌نفعان وابسته است. در شهر اصفهان نیز توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری و اجرای برنامه‌های محله‌محور زمینۀ تعامل بیشتر میان شهرداری، ساکنان و سایر بازیگران محلی را فراهم کرد. بر این اساس، مصاحبه‌های خبرگان نشان می‌دهد استمرار مشارکت در برخی از محلات تحت تأثیر محدودیت منابع، ناپایداری حمایت‌های نهادی و وابستگی تصمیم‌ها به سطوح بالاتر مدیریتی قرار داشته است. این یافته بیانگر آن است که تقویت ظرفیت مشارکتی، بیش از ایجاد سازوکارهای رسمی، به تداوم تعامل و اعتماد میان نهادهای مسئول و جامعه محلی وابسته است. یکی از خبرگان نیز این موضوع را چنین توصیف می‌کند: «دفاتر تسهیل‌گری توانستند ارتباطی مؤثر با ساکنان برقرار کنند، اما استمرار مشارکت مردم وابسته به اعتماد و حمایت مستمر دستگاه‌های اجرایی است» (مصاحبۀ شمارۀ 5).
شکل 7- نمودار زمان دگرگونی بُعد تعاملی–مشارکتی ظرفیت نهادی (۱۳۶۰–۱۴۰۴) (منبع: نگارندگان، 1405)
تحلیل هم‌زمان چهار خط‌زمانی نشان می‌دهد تا پیش از سال ۱۳۹۳، تحولات ظرفیت نهادی عمدتاً به صورت ناهم‌زمان و تک‌بُعدی رخ داده‌اند؛ به گونه‌ای که توسعۀ چارچوب‌های قانونی، به دلیل ضعف ظرفیت‌های ساختاری، اجرایی و مشارکتی، به ارتقای متوازن ظرفیت نهادی منجر نشده است. از سال ۱۳۹۳ به بعد، هم‌زمانی نسبی تحولات در هر چهار بُعد بیانگر گذار تدریجی نظام بازآفرینی شهری از الگوی قانون‌محور به حکمرانی نهادی یکپارچه‌تر است. شواهد حاصل از اسناد، مصاحبه‌های خبرگان و مطالعۀ موردی اصفهان نشان می‌دهد این همگرایی هنوز کامل نیست و عواملی مانند تداخل وظایف سازمانی، محدودیت منابع، تمرکز تصمیم‌گیری و ناپایداری مشارکت محلی همچنان مانع تثبیت ظرفیت نهادی در سطح محلی می‌شوند. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهند تحول ظرفیت نهادی فرایندی تدریجی، وابسته به مسیر و متأثر از تعامل هم‌زمان ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و مشارکتی است و نمی‌توان آن را صرفاً نتیجۀ افزایش تعداد قوانین یا ایجاد نهادهای جدید دانست.
مرحلۀ پنجم: تحلیل علت‌ومعلولی طولی دگرگونی ظرفیت نهادی
در این مرحله، روند تاریخی تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران طی دورۀ ۱۳۴۷ تا ۱۴۰۴، با استفاده از شواهد حاصل از ردیابی فرایند، به منظور تبیین روابط علت‌ومعلولی میان ابعاد ظرفیت نهادی تحلیل می‌شود. برخلاف بخش پیشین که بر خوانش جداگانۀ خط‌زمانی هر بُعد تمرکز داشت، در اینجا تلاش می‌شود الگوی تحول نهادی به عنوان یک فرایند پویا و درهم‌تنیده تفسیر شود. بررسی طولی شاخص‌ها نشان می‌دهد تحول ظرفیت نهادی در این حوزه نه به صورت خطی و هم‌زمان، بلکه در قالب فرایندی تدریجی و مرحله‌ای شکل گرفته است؛ هر بُعد نهادی در پاسخ به محدودیت‌های مرحلۀ پیشین و در تعامل با سایر ابعاد، در مقاطع زمانی متفاوت تحول یافته است. در دورۀ نخست، یعنی فاصلۀ زمانی ۱۳۴۷ تا ۱۳۸۳، تحول نهادی عمدتاً تحت سلطۀ بُعد قانونی قرار دارد. در این دوره، قوانین و مقررات مرتبط با نوسازی و ساماندهی شهری شکل گرفتند و چارچوب‌های حقوقی لازم برای مداخله در بافت‌های شهری تدوین شده‌اند. این چارچوب‌های قانونی، به دلیل فقدان ساختارهای تخصصی و سازوکارهای اجرایی مناسب، نتوانستند به ایجاد ظرفیت نهادی مؤثر منجر شوند. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد تقدم قانون‌گذاری بر ایجاد ظرفیت‌های ساختاری و اجرایی مهم‌ترین عامل محدودماندن اثربخشی قوانین در این دوره بوده است. در نتیجه، مشارکت اجتماعی در سیاست‌های شهری این دوره جایگاهی پررنگ نداشت و بیشتر اقدامات در قالب مداخلات کالبدی و از بالا به پایین تعریف می‌شوند. این وضعیت نشان می‌دهد دگرگونی ظرفیت نهادی در این دوره از الگوی تک‌بُعدی تبعیت می‌کند؛ الگویی که در آن، تقویت چارچوب قانونی به‌تنهایی قادر به فعال‌سازی سایر ابعاد نهادی نبوده است. از میانۀ دهۀ ۱۳۸۰ تا اوایل دهۀ ۱۳۹۰، نشانه‌های گذار نهادی در سیاست‌های بازآفرینی شهری مشاهده می‌شوند. در این دوره، تصویب قوانین و سیاست‌های جدید در حوزۀ احیا و نوسازی بافت‌های فرسوده با ایجاد یا تقویت برخی از ساختارهای نهادی همراه شد و به این ترتیب، پیوندی نسبی میان قانون و ساختار شکل گرفت. اجرای قوانین جدید، بر اساس شواهد اسنادی و مصاحبه‌های خبرگان، ضرورت ایجاد نهادهای تخصصی‌تر و سازوکارهای هماهنگی میان دستگاه‌ها را آشکار کرد. در نتیجه، پیوند میان ظرفیت‌های قانونی و ساختاری تقویت یافت و زمینۀ توسعۀ ظرفیت اجرایی فراهم شد. در همین دوره، نخستین نشانه‌های ورود مشارکت اجتماعی در اسناد و برنامه‌ها دیده می‌شوند؛ هرچند این مشارکت هنوز به صورت کامل نهادینه نشده بود. از این رو، می‌توان این دوره را مرحلۀ گذار از الگوی تک‌بُعدی به الگویی دانست که در آن، ابعاد قانونی و ساختاری به‌تدریج با یکدیگر پیوند می‌خورند و زمینۀ شکل‌گیری ظرفیت اجرایی فراهم می‌شود. تحلیل شاخص‌های دورۀ ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۹ نشان می‌دهد در این بازۀ زمانی یک تغییر کیفی در الگوی تحول نهادی رخ داده است. در این مقطع، برای نخستین بار تقویت چارچوب‌های قانونی با توسعۀ ساختارهای نهادی، گسترش برنامه‌های اجرایی و توجه جدی به مشارکت اجتماعی به طور هم‌زمان مشاهده می‌شود. تقویت ساختارهای سازمانی و ایجاد سازوکارهای هماهنگی میان نهادهای مختلف امکان اجرای برنامه‌های ملی بازآفرینی شهری را فراهم کرد و عملیاتی‌شدن این برنامه‌ها نیز نیاز به تعامل با ساکنان و ذی‌نفعان محلی را افزایش داد. در نتیجه، مشارکت اجتماعی به عنوان یکی از مؤلفه‌های اصلی سیاست بازآفرینی وارد اسناد و برنامه‌ها شد. این تعامل میان اجرا و مشارکت به افزایش مشروعیت و کارآمدی سیاست‌های بازآفرینی انجامید و همین امر زمینۀ بازنگری و تکامل چارچوب‌های قانونی را فراهم کرد. بنابراین، در این دوره، یک چرخۀ بازخوردی میان چهار بُعد نهادی شکل می‌گیرد که نشان‌دهندۀ گذار از رویکرد کالبدی به رویکرد نهادی–اجتماعی در سیاست‌های بازآفرینی شهری است. در سال‌های ۱۴۰۰-1404، نشانه‌هایی از تثبیت و تعمیق این همگرایی نهادی مشاهده می‌شوند. در این دوره، سیاست‌های مرتبط با توسعۀ درون‌شهری، پروژه‌های محله‌محور و تقویت نهادهای محلی نشان می‌دهند سیاست بازآفرینی شهری از مرحلۀ شکل‌گیری چارچوب‌ها عبور کرده و وارد مرحلۀ تثبیت نهادی شده است. در این وضعیت، هر یک از ابعاد چهارگانۀ ظرفیت نهادی نقش مکملی در پیشبرد سیاست‌ها ایفا می‌کنند؛ به گونه‌ای که بُعد قانونی نقش تنظیم‌گر و جهت‌دهنده، بُعد ساختاری نقش هماهنگ‌کنندۀ نهادی، بُعد اجرایی نقش عملیاتی‌کنندۀ برنامه‌ها و بُعد مشارکتی نقش تقویت‌کنندۀ مشروعیت و پایداری اجتماعی را به عهده دارد. هم‌زمانی و تعامل این ابعاد نشان می‌دهد ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری از حالت پراکنده و ناپیوسته به سمت الگویی هم‌افزا حرکت کرده است. برآیند این تحلیل علت‌ومعلولی روند طولی نشان می‌دهد تحول ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران در قالب یک زنجیرۀ علت‌ومعلولی قابل تبیین است. در این زنجیره، تقویت چارچوب‌های قانونی به‌تدریج ضرورت ایجاد ساختارهای تخصصی را مطرح می‌کند و شکل‌گیری این ساختارها امکان توسعۀ برنامه‌های اجرایی را فراهم می‌آورد. اجرای برنامه‌ها نیاز به مشارکت ساکنان و هماهنگی میان بازیگران محلی را افزایش داده و همین امر به تقویت بُعد مشارکتی انجامیده است. شواهد تاریخی نشان می‌دهد بازخوردهای حاصل از اجرای برنامه‌ها و مشارکت ذی‌نفعان در بازنگری قوانین و بازآرایی سازوکارهای نهادی در دوره‌های بعد نقش داشته‌اند. به این ترتیب، تحول ظرفیت نهادی را می‌توان فرایندی تدریجی و بازخوردی دانست که در آن، ابعاد مختلف نهادی در تعامل با یکدیگر تکامل می‌یابند. بر اساس شواهد این پژوهش، دورۀ ۱۳۹۳–۱۳۹۹ را می‌توان نقطۀ عطف همگرایی ابعاد ظرفیت نهادی دانست. در شهر اصفهان نیز این تغییرات در قالب تشکیل ستاد بازآفرینی، توسعۀ دفاتر تسهیل‌گری و افزایش هماهنگی میان شهرداری، ادارۀ کل راه و شهرسازی و ادارۀ کل میراث فرهنگی مشاهده شدند. بنابراین، مصاحبه‌های خبرگان نشان می‌دهد تداخل وظایف، محدودیت منابع مالی و تمرکز بخشی از اختیارات در سطح ملی مانع از تحقق کامل ظرفیت نهادی در محلات هدف، از جمله جویباره و بیدآباد، شده است.
شکل 8- چرخۀ دگرگونی ظرفیت نهادی در سیاست های بازآفرینی شهری ملی (ایران) و محلی (اصفهان) (1347-1404)
(منبع: نگارندگان، 1405)
شکل (8) چرخۀ مفهومی دگرگونی ظرفیت نهادی در سیاست‌های بازآفرینی شهری را بر پایۀ تحلیل طولی پژوهش نشان می‌دهد. در لایۀ درونی مدل، ظرفیت نهادی به عنوان پیامد تعامل چهار بُعد حقوقی، ساختاری–سازمانی، اجرایی–مدیریتی و مشارکتی–ارتباطی تبیین شده است. در این چرخه، چارچوب‌های حقوقی زمینۀ شکل‌گیری ساختارهای تخصصی و سازوکارهای هماهنگی را فراهم می‌کنند؛ تقویت این ساختارها توسعۀ ظرفیت اجرایی را ممکن می‌کند و اجرای برنامه‌ها نیز با گسترش تعامل و مشارکت ذی‌نفعان، زمینۀ بازخورد و اصلاح مستمر سیاست‌ها و نهادها را فراهم می‌آورد. از این رو، ظرفیت نهادی نه حاصل تقویت مستقل هر یک از ابعاد، بلکه نتیجۀ تعامل و بازخورد مستمر میان آنهاست که به ارتقای کارآمدی و انسجام نظام حکمرانی بازآفرینی شهری منجر می‌شود. لایۀ بیرونی مدل بر پایۀ یافته‌های مطالعه موردی اصفهان ترسیم شده است و چگونگی تحقق این روابط را در بستر محلی نشان می‌دهد. شواهد پژوهش بیانگر آن است که سازوکارهایی مانند تشکیل ستاد بازآفرینی، استقرار دفاتر تسهیل‌گری و تقویت هماهنگی میان شهرداری، ادارهۀکل راه و شهرسازی و ادارۀ‌کل میراث فرهنگی در تقویت ظرفیت نهادی نقشی مؤثر داشته‌اند. در مقابل، تداخل وظایف سازمانی، محدودیت منابع مالی و تمرکز بخشی از اختیارات در سطح ملی مهم‌ترین موانع بالفعل‌شدن ظرفیت نهادی در محلات هدف، از جمله جویباره و بیدآباد، بوده‌اند. به این ترتیب، مدل مفهومی با تلفیق یافته‌های تحلیل ملی و مطالعۀ موردی اصفهان، هم الگوی کلان دگرگونی ظرفیت نهادی و هم سازوکارهای تحقق، تقویت و محدودیت آن را در بستر محلی تبیین می‌کند.
یافته‌های پژوهش نشان می‌دهند ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری در ایران را نمی‌توان صرفاً بر مبنای افزایش تعداد قوانین، اسناد سیاستی یا نهادهای رسمی تبیین کرد. دستاورد اصلی پژوهش آن است که دگرگونی این ظرفیت فرایندی تدریجی، تعاملی و وابسته به مسیر است که از برهم‌کنش چهار بُعد قانونی، ساختاری–سازمانی، اجرایی–مدیریتی و مشارکتی–ارتباطی شکل می‌گیرد. به بیان دیگر، تقویت هر یک از این ابعاد فقط در صورت پیوند و هم‌افزایی با ابعاد دیگر می‌تواند به بالفعل‌شدن ظرفیت نهادی منجر شود. تحلیل دوره‌های تاریخی نشان داد در دوره‌های اولیه، اگرچه چارچوب‌های قانونی و برخی از ساختارهای سازمانی شکل گرفتند، نبود هماهنگی میان نهادهای مسئول، ضعف سازوکارهای اجرایی و محدودبودن مشارکت ذی‌نفعان مانع از تبدیل ظرفیت‌های رسمی به ظرفیت عملیاتی شد. از این رو، مسئلۀ اصلی بازآفرینی شهری در این دوره‌ها کمبود قانون یا فقدان نهاد رسمی نبوده، بلکه ناهماهنگی میان ابعاد مختلف ظرفیت نهادی بوده است. از اواخر دهۀ ۱۳۸۰ نیز، هم‌زمان با تغییر رویکرد سیاست‌گذاری از نوسازی کالبدی به بازآفرینی شهری، پیوند میان ابعاد قانونی، ساختاری، اجرایی و مشارکتی به‌تدریج تقویت شد؛ بر این اساس، تداوم و اثربخشی این تحول همچنان به کیفیت هماهنگی‌های نهادی و ظرفیت اجرایی در سطح محلی وابسته باقی ماند. تحلیل تاریخی همچنین نشان داد گسست‌های نهادی عمدتاً در مقاطع تغییر رویکردهای سیاست‌گذاری و بازآرایی ساختار مدیریت شهری پدید آمده‌اند. این گسست‌ها بیش از آنکه از ضعف قوانین ناشی شوند، با ناپایداری سازوکارهای هماهنگی، تغییر مسئولیت نهادها، هم‌پوشانی وظایف و فقدان تداوم نهادی ارتباط داشته‌اند. بنابراین، تحول ظرفیت نهادی را باید فرایندی بازخوردی دانست که در آن، تغییر در یک بُعد بر کارکرد و اثربخشی ابعاد دیگر نیز اثر می‌گذارد. تجربۀ اصفهان نیز نشان داد فاصلۀ میان سیاست‌های ملی و سازوکارهای اجرایی محلی یکی از موانع اصلی بالفعل‌شدن ظرفیت نهادی در بازآفرینی محلات تاریخی است. شواهد اسنادی و روایت‌های خبرگان بیانگر آن است که تداخل وظایف دستگاه‌ها، تمرکز تصمیم‌گیری، محدودیت منابع اجرایی و ضعف نهادینه‌شدن مشارکت محلی اثربخشی سیاست‌های بازآفرینی را کاهش داده‌اند. در مقابل، هرگاه هماهنگی میان شهرداری، ادارۀ کل راه و شهرسازی، میراث فرهنگی و دفاتر تسهیل‌گری تقویت شده، زمینۀ تحقق مؤثرتر سیاست‌ها در مقیاس محلی فراهم آمده است. بنابراین، تجربۀ اصفهان تأیید می‌کند اصلاحات قانونی زمانی اثربخش خواهند بود که با بازآرایی روابط بین‌نهادی، تفویض اختیار، سازوکارهای اجرایی پایدار و مشارکت واقعی ذی‌نفعان محلی همراه شوند. بر این اساس، دلالت سیاستی پژوهش آن است که ارتقای ظرفیت نهادی بازآفرینی شهری بیش از تدوین قوانین جدید یا ایجاد نهادهای موازی، مستلزم تقویت سازوکارهای هماهنگی بین‌دستگاهی، شفاف‌سازی مسئولیت‌ها، واگذاری اختیارات متناسب به سطوح محلی، تأمین ظرفیت اجرایی و تثبیت نقش نهادهای میانجی مانند دفاتر تسهیل‌گری است. نتیجۀ مربوط به تدریجی و وابسته به مسیر بودن تحول ظرفیت نهادی نیز حاصل مقایسه و تلفیق شواهد اسنادی، گزارش‌های مدیریت شهری اصفهان و روایت‌های خبرگان است؛ از این رو، باید آن را استنباطی تحلیلی مبتنی بر مجموعۀ داده‌ها، و نه ادعایی برخاسته از یک سند یا مصاحبۀ منفرد، تلقی کرد.
[i] Timeline
[ii] Process Tracing
[iii] Path-dependent
)