فراترکیب مکانیسم جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC) و ابزارهای اجرایی آن

مقدمه

تا اواسط قرن 21، دوسوم جمعیت جهان در شهرها زندگی خواهند کرد (European Commission, 2020) که این امر باعث ایجاد تقاضای شدید برای زمین و خدمات شهری می‌شود. شهرها نیاز دارند تا با بحران‌های محیطی و گرم شدن کرۀ زمین مقابله کنند و آثار منفی توسعه‌های شهری و فشار بر منابع زیست‌محیطی را کاهش دهند. این امر مستلزم سرمایه‌گذاری در حمل‌ونقل عمومی، انرژی‌های تجدیدپذیر، فضاهای سبز و همچنین برنامه‌ریزی شهری برای دسترسی بهتر به مشاغل و امکانات و حرکت به سوی ایجاد شهرهای کم‌کربن و پایدار است. برای دهه‌های آینده، پیش‌بینی می‌شود نسبت هزینۀ پروژه‌های عمومی توسعه‌ای به کل اقتصاد به روند افزایشی خود ادامه و 5/3 درصد از تولید ناخالص داخلی سالانه در سراسر جهان را تشکیل دهد؛ با وجود این، منابع درآمدی متعارف برای پوشش هزینه‌های سنگین اجرای پروژه‌های توسعۀ شهری کافی نیست و شکاف مالی قابل توجهی بین هزینه‌های در حال افزایش و منابع درآمدی راکد وجود دارد. برای ایجاد تعادل بین هزینه‌ها و منابع مالی موجود، مکانیسم‌های تأمین مالی مختلفی برای تسهیل مشارکت بخش خصوصی ابداع شده‌اند (Gong et al., 2021). یکی از موضوع‌های داغ در این زمینه استفاده از مکانیسم جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC)[i] است که به عنوان یک منبع مالی مازاد علاوه بر درآمدهای متعارف شهرداری‌ها برای اجرای پروژه‌های توسعۀ گران‌قیمت شهری در سراسر جهان رواج یافته است (Li et al., 2021).

نظریۀ پایه که مکانیسمLVC  بر اساس آن بنا شده است به این اصل بازمی‌گردد که سرمایه‌گذاری‌ها و پروژه‌های توسعۀ شهری مانند احداث سیستم‌های حمل‌و‌نقل عمومی، پارک‌ها یا سایر امکانات عمومی، معمولاً باعث افزایش ارزش زمین و املاک خصوصی پیرامون آن‌ها می‌شوند؛ بنابراین، مکانیسم LVC به سازمان‌های عمومی و دولتی این امکان را می‌دهد که بخشی از این ارزش افزوده را برای تأمین مالی پروژه‌های عمومی و توزیع مجدد مزایای توسعۀ شهری به صورت عادلانه جذب کنند (Das & Roy, 2023; Curtis et al., 2009). جذب ارزش افزودۀ زمین فقط یک ابزار رسمی استفاده‌شده توسط دولت‌ها نیست، بلکه در معنای گسترده‌تر، به تعاملات پیچیده میان ذی‌نفعان مختلف، از جمله انواع ارگان‌های دولتی و عمومی، سرمایه‌گذاران و توسعه‌دهندگان زمین و مالکان خصوصی اشاره دارد. این تعاملات بسته به دیدگاه ذی‌نفعان و روابط میان آن‌ها، فضا و زمان متفاوت هستند (Wang et al., 2020).

با وجود اینکه سازمان‌های شهری در سراسر جهان مدت‌هاست که از LVC برای تأمین مالی خدمات عمومی و پروژه‌های توسعه‌ای خود استفاده می‌کنند و رشته‌های مختلفی از جمله اقتصاد، علوم سیاسی، حقوق و مدیریت، ابعاد گوناگون آن را بررسی کرده‌اند، این مکانیسم ارزشمند در رشتۀ برنامه‌ریزی شهری و به ویژه در کشور ایران مورد غفلت واقع شده است. بر همین اساس، مقالۀ حاضر قصد دارد جایگاه مکانیسم LVC را در تأمین مالی طرح‌های توسعۀ شهری مطالعه و بررسی کند.

نوآوری‌های پژوهش

با توجه به اینکه ابزارهای جذب ارزش افزودۀ بیشترین سهم را در شکل‌دهی شاخۀ علمی LVC دارند و از طرفی، به دلیل وابستگی به زمینۀ مکانی مورد کاربرد، دارای ویژگی‌های پیچیدۀ سیاسی و حکومتی، اقتصادی، نهادی، برنامه‌ریزی، اجتماعی و فرهنگی هستند، ارائۀ دسته‌بندی معتبر از آن‌ها یکی از چالش‌های علمی این شاخه محسوب می‌شود؛ بنابراین، مهم‌ترین نوآوری پژوهش حاضر ارائۀ مدل پیشنهادی برای دسته‌بندی ابزارهای LVC است. از جملۀ نوآوری‌های دیگر نیز می‌توان به نخستین تلاش پژوهشی برای معرفی مکانیسم جذب ارزش افزودۀ زمین و ابزارهای آن در پژوهش‌های فارسی رشتۀ شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری و به‌کارگیری روش فراترکیب در موضوع LVC برای اولین‌ بار در سطح بین‌المللی اشاره کرد.

معرفی مفهوم جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC)

بخشی از هزینه‌های سرمایه‌گذاری و اجرای پروژه‌های توسعۀ شهری با درآمد حاصل از توسعۀ اراضی و املاک که اقتصاددانان آن را جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC) می‌نامند، پوشش داده می‌شود (Cervero & Murakami, 2009). منطق جذب ارزش افزودۀ بر نظریۀ هنری جورج  (1912) تکیه دارد. وی عقیده داشت افزایش ارزش زمین محصول سرمایه‌گذاری‌های جامعه است و در نتیجه، ارزش  زمین حاصل از سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی باید جذب و دوباره در جامعه توزیع شود (George, 1912) ؛ بنابراین، جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC) به عنوان مکانیسمی تعریف می‌شود که طی آن، سازمان‌های مسئول توسعۀ شهری بخشی از منافع مالی و ارزش  به‌دست‌آمده را به شیوه‌های گوناگون جذب و در جامعه توزیع می‌کنند (Rolon, 2008).

مکانیسم LVC بر این فرض ساده استوار است که اقدامات توسعۀ عمومی باید منافع عمومی ایجاد کنند. در این صورت است که ارگان‌های دولتی می‌توانند ارزش  ایجادشده در اثر اقدامات دولتی و عمومی مانند توسعۀ زمین، زیرساخت‌ها، خدمات و تغییر مقررات تراکم و کاربری زمین را بازیابی و جذب کنند. ارزش جذب‌شده برای تأمین مالی پروژه‌های شهری و خدمات عمومی استفاده می‌شود (OECD, 2017). به طور کلی، پروژه‌های توسعۀ شهری می‌توانند بر ارزش املاک و اراضی پیرامون سایت توسعه به ترتیب شکل (1) تأثیر بگذارند و سبب ایجاد ارزش افزودۀ شوند.

شکل 1- نحوۀ اثرگذاری توسعۀ شهری بر افزایش ارزش املاک

(منبع: دسته‌بندی نویسندگان بر اساس Gong et al., 2021)

 مکانیسم LVC از سه مرحلۀ اساسی تشکیل شده است. مرحلۀ اول به سرمایه‌گذاری سازمان‌های عمومی در مکان‌های مشخص یا تغییر قوانین شهرسازی مربوط است. در پی اقدامات مرحلۀ اول، ارزش و قیمت اراضی و املاک مجاور افزایش پیدا می‌کند و ارزش افزودۀ در محیط شهری انباشته می‌شود. مرحلۀ دوم به جذب و بازیابی ارزش ایجادشده به وسیلۀ ابزارهای مختلف اختصاص دارد. در نهایت، در مرحلۀ آخر، ارزش زمین جذب‌شده در پروژه‌های توسعه‌ای سرمایه‌گذاری و در جامعه توزیع می‌شود (Fischer, 2019, Mathur & Gatdula, 2021). شکل (2) این چرخۀ گردش سرمایه را نمایش می‌دهد.

 شکل 2- چرخۀ جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC)

 (منبع: ترسیم نویسندگان بر اساس Mathur & Gatdula, 2021)

روش پژوهش

این پژوهش به دنبال معرفی مفهوم جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC) و دسته‌بندی ابزارهای آن است؛ بنابراین، در دستۀ پژوهش‌های کاربردی جای می‌گیرد. به دلیل عدم وجود پژوهش فارسی قبلی در رابطه با این موضوع و همچنین فقدان چارچوب و مدل مناسب برای طبقه‌بندی ابزارهای جذب ارزش افزودۀ زمین، در این مقاله از روش فراترکیب بهره گرفته شده است. فراترکیب به عنوان یک روش تفسیر کیفی، ابتدا از حرفۀ پرستاری پدید آمد و به طور گسترده‌ در زمینه‌هایی مانند بهداشت و کار اجتماعی و همچنین مطالعات سازمانی به کار گرفته شده است. این روش از طریق تحلیل ثانویه، پایه‌ای را برای پژوهش‌های آینده ایجاد می‌کند و به درک پیشرفت‌های حاصل در رشته‌های علمی کمک می‌کند (Moeller et al., 2016).

تا کنون، الگوهایی مختلف برای انجام فراترکیب در سطح جهان معرفی شده‌اند که محبوب‌ترین آن‌ها، الگوی ارائه‌شده توسط ساندوسکی و باروسو[ii] (2006) است. پژوهش حاضر الگوی یادشده را برای یکپارچه کردن نتایج پژوهش‌های بین‌المللی انجام‌شده در زمینۀ جذب ارزش افزودۀ زمین به کار می‌گیرد. طبق این الگو، انجام فراترکیب از مراحل هفت‌گانۀ شکل (3) پیروی می‌کند.

شکل 3- مراحل هفت‌گانۀ اجرای الگوی ساندوسکی و باروسو

(منبع: ترسیم نویسندگان بر اساس Sandelowski & Barroso, 2006)

تنظیم پرسش‌های پژوهش: برای اجرای روش فراترکیب، باید به چهار پرسش چه ‌چیزی؟ (پرسش اصلی پژوهش)، چه ‌کسی؟ (پایگاه تحت مطالعه)، چه وقت؟ (محدودیت زمانی) و چگونگی؟ (روش گردآوری اطلاعات) پاسخ داده شود.

1- چه‌ چیزی؟ (پرسش اصلی پژوهش)

به طور کلی، مکانیسم LVC مجموعه‌ای ویژه از ابزارهای تأمین مالی را برای جذب ارزش افزودۀ پیشنهاد می‌دهد. این ابزارها برای جذب سرمایه از توسعه‌دهندگان و بخش خصوصی طراحی شده‌اند که از یک سو، برای کاهش اثرات توسعه و از سوی دیگر، برای تأمین هزینۀ پروژه‌های توسعۀ گران‌قیمت شهری توسط کشورهای مختلف در جهان به کار گرفته می‌شوند (Berrisford et al., 2018). ارائۀ تعریف مشترک از ابزارهای مالی LVC در مقیاس جهانی دشوار است؛ زیرا این ابزارها با چارچوب‌های قانونی گسترده، شیوه‌های برنامه‌ریزی و حقوق مالکیت منحصر به هر کشور ادغام می‌شوند. این ابزارها از نظر دامنۀ کاربرد نیز متنوع هستند و ابزارهای مالیاتی یا پرداخت‌های نقدی، کمک‌های غیرنقدی به شکل زمین یا خدمات و شیوه‌های دولت برای مدیریت زمین و توسعۀ آن را در بر می‌گیرند  (Suzuki et al., 2015)؛ با وجود این، طبقه‌بندی ابزارهای LVC این امکان را فراهم می‌آورد تا تشخیص دهیم چگونه ابزارهای مشابه در کشورها به طور متفاوت به کار گرفته می‌شوند (Cho et al., 2022)؛ بنابراین، پرسش اصلی این پژوهش به این صورت است: چگونه می‌توان ابزارهای LVC را ضمن معرفی این مکانیسم تأمین مالی معرفی کرد؟

2- چه کسی؟ (پایگاه تحت مطالعه)

پایگاه اطلاعاتی Web of Science برای جست‌وجو و یافتن منابع علمی مناسب انتخاب شده است. از جملۀ دلایل انتخاب این پایگاه، می‌توان به قدمت و سابقۀ زیاد آن، سخت‌گیرانه‌تر بودن معیارهای نمایۀ مقالات نسبت به پایگاه‌های مشابه دیگر و در نتیجه، افزایش کیفیت منابع منتخب و دربرگرفتن مقالات منتشرشده در سایر پایگاه‌ها به ویژه اسکوپوس[iii] اشاره کرد.

3- چه وقت؟ (محدودیت زمانی)

جست‌وجوی منابع برای فراترکیب در بازۀ زمانی 1401-1403 انجام شده است.

4- چگونگی؟ (روش گردآوری اطلاعات)

برای گردآوری اطلاعات لازم از روش تحلیل اسنادی استفاده شده است.

مرور نظام‌مند مطالعات: برای یافتن منابع مرتبط و معتبر، ابتدا عبارت "land value capture" AND ("instruments" OR "taxation" OR "public-private partnerships" OR "policies" OR "policy design")  در پایگاه اطلاعاتی WOS جست‌وجو شد و 120 نتیجه به دست آمدند. پس از اعمال فیلترهای دسته‌بندی علمی (شاخه‌های اقتصاد، علوم محیطی، علوم سیاسی، حقوق، حمل‌ونقل، مدیریت، مطالعات توسعه، مطالعات موردی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای و مطالعات شهری) و زبان (انگلیسی)، نتایج جست‌وجو به 95 نتیجه محدود شد. عنوان و چکیدۀ موارد فیلترشده از لحاظ مرتبط بودن با ابزارهای LVC و کیفی بودن نتایج سند، توسط پژوهشگران بررسی شد و در نهایت، 32 سند برای تحلیل اسنادی و فراترکیب انتخاب شدند. شکل (4) فرآیند انتخاب سیستماتیک اسناد یا پریزما  برای مقالۀ حاضر را به تصویر می‌کشد.

شکل 4- نمودار پریزما

یافته‌های پژوهش

کدگذاری و استخراج اطلاعات: این مرحله به مطالعۀ منابع منتخب و کدگذاری باز و محوری متون اختصاص دارد. برای کدگذاری باز، هر جمله‌ای که پیام یا نتیجه‌ای دربارۀ ابزارهای LVC به دنبال داشت، با اختصاص یک عبارت چندکلمه‌ای برچسب‌گذاری شد. در مرحلۀ بعدی، کدهای باز که از لحاظ معنا و مفهوم شبیه یکدیگر بودند، در یک محور قرار گرفتند و با اختصاص برچسبی که توصیف‌کنندۀ آن محور باشد، کدگذاری محوری انجام شد. نتایج فرآیند کدگذاری در جدول (1) بیان شده است.

جدول 1- کدهای محوری

ترکیب یافته‌ها: در این مرحله، یافته‌های به‌دست‌آمده در دو سطح ترکیب و تلفیق شده‌اند. در سطح اول، کدهای محوری در چهار مقوله دسته‌بندی شده‌اند و در سطح دوم، ابزارهای LVC که از یک یا چند ابزار فرعی دیگر تشکیل شده‌اند، مشخص شده‌اند. برای درک بهتر سازوکار ابزارهای اصلی، تجربه‌های کشورهای مختلف جهان و نحوۀ اجرای مکانیسم تأمین مالی بیان شده‌اند. جزئیات مربوط به دو سطح ترکیب عبارت است از:

سطح اول ترکیب: به طور کلی، هیچ توافق و اجماعی میان پژوهشگران در زمینۀ دسته‌بندی ابزارها وجود ندارد. یکی از دلایل این اختلاف نظر، وجود تفاوت‌های زیاد در ساختارهای سیاسی، اداری، اقتصادی، نهادی و برنامه‌ریزی بین کشورهای جهان است. در برخی از سیستم‌های برنامه‌ریزی برای تأمین مالی کامل یا جزئی تأمین زیرساخت‌های محلی جدید یا ارتقای زیرساخت موجود، از اشکال مختلفی از مکانیسم‌های جذب ارزش افزودۀ مانند (1) هزینه‌های تأثیر، (2) توسعۀ مشارکتی، (3) مالیات بر ارزش ملک یا زمین، (4) بانک زمین، (5) افزایش مالیات، (6) عوارض توسعه و (7) توافق‌نامه‌های توسعه استفاده می‌شود که ممکن است به صورت نقدی، مشارکت در زیرساخت‌ها یا اعطای زمین انجام شوند (Oppio et al., 2018; Mathur & Smith, 2013). در دسته‌بندی دیگری، رولون ادعا می‌کند ابزارهای جذب ارزش افزودۀ را می‌توان، بسته به اینکه چه کسی در پرداخت هزینه‌ها مشارکت می‌کند، به سه گروه سازمان‌های ارائه‌دهندۀ زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی، توسعه‌دهنده در مجاورت زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی و مالکان زمین طبقه‌بندی کرد (Rolon,2008). برخی از پژوهش‌ها نیز ابزارهای LVC را به دو دستۀ ابزارهای مبتنی بر توسعه و ابزارهای مبتنی بر مالیات تقسیم می‌کنند (Li & Love, 2019; Aveline-Dubach & Blandeau, 2019; Mathur & Smith, 2013, Sun et al., 2017).

به منظور پاسخ‌گویی به شکاف پژوهشی توصیف‌شده، پژوهش حاضر، با استفاده از کدگذاری محوری و شناسایی مقوله‌ها، قصد دارد ابزارهای متنوع LVC را دسته‌بندی کند. بر همین اساس، چهار مقولۀ مالیات و عوارض، تنظیمات قانونی، مشارکت‌های عمومی - خصوصی و مدیریت املاک و دارایی‌های عمومی شناسایی شدند. شرح مقوله‌ها بر اساس توضیحات بیان‌شده در منابع تحت بررسی این پژوهش به ترتیب زیر و جدول (2) است:

مقولۀ اول - مالیات و عوارض: این دسته از ابزارهای LVC که به ابزارهای مالیاتی و عوارضی معروف هستند، در تعدادی بسیار کم از کشورهای جهان به کار گرفته شده اند و بخش جزئی از هزینه‌ها را پوشش می‌دهند. از جملۀ محدودیت‌های اصلی به‌کارگیری این دسته از ابزارها که سبب عدم استقبال جوامع مختلف شده است عبارت‌اند از: 1) دشواری تعریف مرز برای محدوده‌ای که بتوان ابزارهای مالیاتی جذب ارزش افزودۀ زمین را در آن به کار برد. این امر سبب رفتار نابرابر با مالکان زمین در نقاط مختلف می‌شود، 2) کاهش تمایل افراد برای پرداخت مالیات بیشتر و 3) هزینۀ زیاد فرآیند اداری ارزیابی ارزش زمین به دلیل نیاز به ارزیابی مکرر، دقیق و شفاف ارزش اضافه‌شده به املاک و مستغلات (Aveline-Dubach & Blandeau, 2019; Medda, 2012).

بحث اصلی در طراحی و اجرای عوارض و مالیات‌ها در کشورهای پیشرو، به قوانین وضع‌شده دربارۀ زمان و نحوۀ اجرای مالیات (و مشکلات اجرایی آن‌ها)، دریافت‌کنندگان اصلی درآمدهای اخذشده (شامل دولت‌های مرکزی یا شهرداری‌ها)، چگونگی ارزیابی زمین (یک منطقۀ جغرافیایی، یک منطقۀ خاص شهری، یا پلاک به پلاک)، نحوۀ استفاده از درآمدهای اخذشده و الزامات بخش خصوصی برای اهداف اجتماعی اشاره دارد (Rebelo, 2017).

مقولۀ دوم - تنظیمات قانونی: این مقوله به قوانین، مقررات و دستورالعمل‌های دولتی اشاره دارد که به نحوی فرآیند جذب ارزش افزودۀ را تسهیل می‌کنند و به ساختار سازمانی و رژیم حکومتی هر کشور بستگی دارد (Wang et al., 2020).

مقولۀ سوم – مشارکت‌های عمومی – خصوصی: محدودیت‌های ابزارهای مالیاتی سبب شده‌اند که این دسته از ابزارهای جذب ارزش افزودۀ محبوبیت بیشتری در کشورهای مختلف به دست آورند و در ادبیات نظری، به ابزارهای مبتنی بر توسعه نیز معروف هستند. ویژگی مشترک میان ابزارهای این دسته، مذاکرات، توافق یا مشارکت بخش عمومی با بخش خصوصی در تأمین هزینه‌های یک پروژۀ توسعۀ شهری است. مشارکت‌ها ممکن است به صورت نقدی و غیرنقدی برحسب شرایط انجام شوند (Cervero, 1992). برخلاف ابزارهای مالیاتی و مبتنی بر هزینه که اهداف ایدئولوژیکی هستند، ابزارهای مبتنی بر توسعه عملیاتی‌تر و اجرایی‌تر هستند (Aveline-Dubach & Blandeau, 2019; Medda, 2012).

مقوله چهارم - مدیریت املاک و دارایی‌های عمومی: توسعۀ شهری پاسخی به تغییرات اقتصادی و اجتماعی است که اولین و مهم‌ترین فرآیند آن تأمین زمین مورد نیاز است. ساختار فعلی مالکیت زمین، سنتی است و مالکان ممکن است در موقعیتی نباشند که با پروژۀ توسعۀ مجدد همکاری کنند یا تمایلی به انجام این کار نداشته باشند؛ بنابراین، مالکیت زمین یک محدودیت برای پروژه‌های توسعۀ شهری به شمار می‌رود و حقوق مالکیت مورد نیاز را نمی‌توان به‌سرعت از طریق فرآیندهای عادی بازار به دست آورد. همچنین، مالکیت چندگانه یا تکه تکۀ زمین مانع توسعۀ هماهنگ می‌شود و حتی انگیزه‌های سرمایه‌گذاری و تقاضای توسعه‌دهندگان را از بین می‌برد. یکی از مهم‌ترین ابزارهای این دسته تنظیم مجدد زمین است (Louw, 2008).

سطح دوم ترکیب: با توجه به وجود تفاوت‌های زیاد در ساختارهای سیاسی، اداری، اقتصادی، نهادی، برنامه‌ریزی، اجتماعی و فرهنگی بین کشورهای مختلف در جهان، هر یک از ابزارهای LVC با نام‌های مختلف در ادبیات مشاهده می‌شود. برای مثال، ابزارهای مالیاتی با نام «عوارض بهبود» در ایالات متحده و کشورهای آمریکای لاتین، «عوارض زیرساخت‌های اجتماعی» در بریتانیا، «توسعۀ فضایی مشارکتی» در آلمان، «مالیات بر توسعه» در ایتالیا، «tax d'aménagement» در فرانسه، «erschliessungsbeitra» در آلمان، «cargas de urbanización» و «reservas de suelo» در اسپانیا، «baatbelasting» و «exploitatiebijdrage» در هلند استفاده می‌شوند (Rebelo, 2017).

این در حالی است که با توجه به ماهیت و سازوکار ابزارها، می‌توان آن‌ها را به دو دستۀ اصلی و فرعی تقسیم کرد، از جمله (McAllister, 2018; Alterman, 2010; Kim, 2020):

• مالیات بر زمین، مالیات بر املاک، بر عایدی سرمایه، بر انتقال مالکیت ملک، توسعۀ مستقیم توسط نهادهای دولتی به عنوان مالیات بهبود
• تغییر کاربری اراضی و منطقه‌بندی کاربری مختلط به عنوان زیرمجموعه‌های ابزار منطقه‌بندی
• قوانین تسهیل‌کنندۀ توسعه به عنوان زیرمجموعۀ ابزار انتقال حقوق توسعه
• دریافت سهم از ارزش زمین به عنوان زیرمجموعۀ توسعۀ مشارکتی
• سرمایه‌گذاری توسعه‌دهندگان و توافقات توسعه به عنوان زیرمجموعۀ تعهدات توسعه‌دهندۀ قابل مذاکره
• اجارۀ اراضی دولتی به عنوان بانکداری زمین

جدول 2- ترکیب یافته‌های کیفی

 مدل پیشنهادی پژوهش: بر اساس یافته‌های به‌دست‌آمده از مراحل پیشین در روش فراترکیب، مدل پیشنهادی پژوهش در شکل (5) نشان داده شده است. این مدل ابزارهای جهانی LVC را در چهار دستۀ مکانیسم‌های مالیات و عوارض، تنظیمات قانونی، مشارکت‌های عمومی - خصوصی و مدیریت املاک و دارایی‌های عمومی طبقه‌بندی می‌کند و تعریفی مختصر برای روشن شدن سازوکار ابزارهای اصلی شامل مالیات بهبود، هزینه‌های تأثیر، افزایش مالیات، تعهدات توسعه‌دهندۀ غیرقابل مذاکره، ارزیابی ویژه، منطقه‌بندی، انتقال حقوق توسعه، توسعۀ مشارکتی، تعهدات توسعه‌دهندۀ قابل مذاکره، بانکداری زمین و تنظیم مجدد زمین ارائه می‌دهد. 

تجربیات به‌کارگیری ابزارهای جذب ارزش افزودۀ زمین

مطالعه و بررسی ابزارهای جذب ارزش افزودۀ زمین موضوعی وابسته به مکان است و عدم توجه به زمینۀ مکانی، درک عمیق آن‌ها را با مشکل مواجه می‌کند؛ از این رو، در این قسمت، نحوۀ کاربرد ابزارهای LVC و تجربیات کشورهای مختلف به طور مختصر مطالعه شده است.

 بسیاری از کشورهای جهان از مکانیسم LVC استفاده می‌کنند؛ اما ابزارها، روش‌ها و میزان موفقیت در به‌کارگیری آن‌ها در این کشورها بسیار متفاوت هستند. اجرای LVC به زمینه‌های سیاستی، بازار زمین، ظرفیت نهادی، چارچوب‌های قانونی و تجربه در به‌کارگیری ابزارها بستگی دارد. برای مثال، تاریخچۀ سیاست‌های زمین در هلند ارتباطی نزدیک با مالکیت زمین‌های عمومی و ظرفیت شهرداری‌ها برای مدیریت زمین در مقیاس بزرگ دارد. سابقۀ طولانی آمریکای لاتین در استفاده از عوارض زیرساختی و تعهدات توسعه‌دهنده را می‌توان به تأثیرات قوانین تاریخی نسبت داد. بازتوسعۀ زمین در کشورهای ژاپن و کره با صنعتی شدن شهرها پس از جنگ جهانی دوم و رشد سریع شهرنشینی اتفاق افتاد که باعث افزایش تقاضا برای زمین‌ها و خدمات شهری شد (Cho et al., 2022).

با توجه به آمار ارائه‌شده توسط سازمان همکاری و توسعۀ اقتصادی (OECD)[iv]، بیشتر کشورهای جهان از ابزارهای متنوع LVC برای تأمین مالی پروژه‌های شهری بهره می‌برند. بر اساس این آمار، تعهدات توسعه‌دهنده و تنظیم مجدد زمین از متداول‌ترین ابزارهای LVC استفاده‌شده در کشورهای مختلف است. همچنین، کشورهای اروپایی بیشتر به تعهدات توسعه‌دهنده متکی هستند و کشورهای خاورمیانه، آفریقا و آسیا و اقیانوسیه از تنظیم مجدد زمین بهره می‌برند. ابزار حقوق توسعه در آسیا و اقیانوسیه رایج است، در حالی که تنظیم مجدد زمین در کشورهای آمریکایی بسیار محدود است (OECD & Lincoln Institute of  Land Policy, 2023).

همچنین، مقایسۀ کاربرد ابزارهای LVC با سطح درآمدی کشورها نشان می‌دهد کشورهای با درآمد کم و متوسط بیشتر از ابزار تنظیم مجدد زمین استفاده می‌کنند. این موضوع به به روند شهرنشینی سریع در این کشورها برمی‌گردد. کشورهای با درآمد زیاد نسبت به سایر کشورها از ابزار تعهدات توسعه‌دهنده بیشتر استفاده می‌کنند. از دلایل این امر می‌توان به وجود استانداردها و فرآیندهای اداری سخت‌گیرانه‌تر برای توسعۀ خدمات در این کشورها اشاره کرد که باعث تمایل دولت به خصوصی‌سازی و برون‌سپاری این وظیفه به بخش خصوصی و توسعه‌دهندگان می‌شود (Cho et al., 2022). در ادامه، تجربیات به‌کارگیری LVC در کشورهای جهان تشریح می‌شود:

هزینه‌های تأثیر/ارزیابی ویژه/مالیات بهبود: اصطلاح ارزیابی ویژه در ایالات متحده، مالیات یا عوارض بهبود در بریتانیا و هزینه‌های تأثیر در کلمبیا استفاده می‌شود و سازوکار همۀ آن‌ها تقریباً یکسان است. قانون Mello-Roos در ایالات متحده یکی از این مکانیسم‌ها است که پارک‌ها، فضاهای باز، سالن‌های ورزشی، استخرهای شنا، محوطه‌سازی، حمل‌ونقل ریلی و سایر امکانات عمومی را تأمین مالی کرده است. همچنین، ارزیابی‌ ویژه مجوز معافیت مالیاتی اوراق دولتی برای تأمین مالی خدمات عمومی و سرمایه‌گذاری‌های پروژه‌های شهری را ارائه می‌دهد. بودجۀ اولیه برای سیستم متروی لس‌آنجلس از ارزیابی‌های ویژه دربارۀ املاک در شعاع یک‌مایلی ایستگاه‌های مرکز شهر و شعاع نیم‌مایلی از ایستگاه‌های دیگر تأمین شد (Suzuki et al., 2015).

مبنای قانونی برای هزینه‌های تأثیر در کلمبیا سابقۀ طولانی دارد و به سال 1921 بازمی‌گردد. این قانون برای جاده‌ها، حمل‌ونقل عمومی، خدمات عمومی و فضای سبز و غیره اعمال می‌شود. کل مالیات اخذشده معمولاً معادل هزینۀ کل برآوردشده برای احداث توسعه‌های عمومی است. در بعضی از شرایط، بنا به ترجیح مالکان، مالیات متناسب با ارزش  زمین اخذ می‌شود. جذب تا 30 درصد از ارزش افزودۀ، طبق قانون مجاز است؛ اما در عمل، مدیریت شهری معمولاً کمتر از 10 درصد ارزش افزودۀ را بر اساس فاصله تا زیرساخت جدید، مکان، اندازه، کیفیت و ارزش ملک به صورت مالیات دریافت می‌کند (Karki, 2004).

افزایش مالیات (TIF)^[v]: ابزار افزایش مالیات (TIF) یکی دیگر از مکانیسم‌های LVC مبتنی بر مالیات است که در کالیفرنیا در سال 1951، برای تشویق بازتوسعۀ مناطق فرسوده ایجاد شد. در اصل، این ابزار، مالیاتی مازاد بر مالیات اراضی و املاک اخذ می‌کند و توسط سرمایه‌گذاری‌های عمومی و اوراق قرضۀ شهرداری تعریف می‌شود. پس از اینکه شهرداری منطقۀ واجد شرایط را به عنوان منطقۀ TIF اعلام کرد، ارزش همۀ واحدهای مسکونی داخل منطقه ثبت می‌شود. هر گونه تغییر آتی در ارزش واحدهای مسکونی موجود مشمول افزایش مالیات (TIF) افزون بر مالیات اراضی و املاک است. در مقابل، بخش عمومی و شهرداری متعهد می‌شود صورت‌حساب‌های مالی خدمات و پروژه‌هایی که برای آن‌ها از مالیات‌های TIF هزینه می‌شود را به طور شفاف ارائه دهد (Cho et al., 2022).

منطقه‌بندی: زمینۀ قانونی و نهادی روش منطقه‌بندی در ایالات متحده به این صورت است که اصول فدرالیسم و سطح دوگانۀ حاکمیت زیربنای ساختار دولت را تشکیل و به هر یک از ۵۰ ایالت موجود، این اختیار را می‌دهند که قانون اساسی خود را تدوین و اجرا کنند. این قوانین نباید با قانون اساسی کل ایالات متحده مغایرت داشته باشند. بر این اساس، هر ایالت زمینه‌های قانونی و نهادی منحصربه‌فردی را ایجاد و مرزهایی را برای کنترل کاربری زمین در شهرهای خود تعیین می‌کند. یکی دیگر از پیامدهای جالب توجه فدرالیسم و حاکمیت دوگانه این است که فقط برخی از ایالت‌ها از شهرداری‌ها می‌خواهند طرح جامع تهیه یا برنامۀ موجود را بازنگری و به‌روز کنند. این موضوع به تصمیم هر شهر بستگی دارد که آیا طرح داشته باشد یا خیر و در صورت دارا بودن طرح جامع، محتوا و روند برنامه‌ریزی آن چگونه خواهد بود (Kim, 2020).

چارچوب قانونی و نهادی که تا کنون شرح داده شده است، به‌خوبی تنوع، زمینۀ محلی و پیچیدگی تحلیل روش جذب ارزش افزودۀ منطقه‌بندی در آمریکا را نشان می‌دهد. هر شهر روش ویژۀ خود را برای تنظیم کاربری زمین دارد. چنین تنوعی منطقه‌بندی آمریکایی را به موضوعی بسیار جالب برای مطالعه تبدیل می‌کند؛ زیرا با مقایسۀ شیوه‌های مختلف، بینش‌هایی دربارۀ اینکه چگونه تفاوت‌ها در طراحی مقررات و زمینۀ سیاسی و نهادی ممکن است به نتایج متفاوتی منجر شوند، به دست می‌آیند. در این راستا، شیوه‌های منطقه‌بندی پنج شهر بزرگ ایالات متحده شامل شهرهای بوستون، شیکاگو، نیویورک، سانفرانسیسکو و سیاتل بررسی می‌شوند (Ibid).

در حالی که هر پنج شهر دارای برنامه‌های جامع هستند و به ‌طور دوره‌ای آن‌ها را بازنگری و به‌روز می‌کنند، تدوین طرح جامع توسط قانون ایالتی فقط برای سانفرانسیسکو و سیاتل الزامی است. در پنج شهر بالا، 100 پروژۀ توسعۀ مقیاس بزرگ شناسایی شده‌اند که در آن‌ها، از ابزارهای جذب ارزش افزودۀ زمین، به ویژه ابزار منطقه‌بندی برای تأمین مالی پروژه‌ها، استفاده شده است. در ۹۰ پروژه از ۱۰۰ پروژه، شهرها حقوق توسعه و افزایش تراکم بیشتر از ارتفاع مجاز تعیین‌شده در طرح جامع را اعطا کردند. این عمل با استفاده از برنامه‌های منطقه‌بندی تشویقی موجود در طرح جامع یا اصلاح آن انجام شده است. ۱۸ پروژه از ۲۰ پروژه در شهر نیویورک، سانفرانسیسکو و شیکاگو و ۱۶ پروژه از ۲۰ پروژه در سیاتل نیز از طریق این شیوه تأمین مالی شده‌اند (Ibid).

انتقال حقوق توسعه: شهر سائوپائولو در کشور برزیل در زمینۀ استفاده از ابزار حقوق توسعه پیشرو است. این ابزار در تمام مناطق شهری اعمال می‌شود و درآمد آن به صندوق توسعۀ شهری برای تأمین مالی پروژه‌های توسعۀ شهری واریز می‌شود. همچنین، در این شهر از یک ابزار ترکیبی به نام سپاک^[vi] استفاده می‌شود که ویژگی‌های هر دو دستۀ ابزارهای LVC شامل توسعه‌ای و مالیاتی را داراست. سپاک فقط برای مناطق شهری معینی قابل اجرا است و درآمدهای حاصل از آن باید برای تأمین مالی پروژه‌های شهری از پیش تعیین‌شده استفاده شوند (Mathur, 2016).

در شهر نیویورک، برای توسعه و بازسازی مناطق شهری متراکم، از فروش حقوق توسعه استفاده می‌شود. این حقوق توسعۀ قابل انتقال، به مناطقی فروخته می‌شوند که در اطراف ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی اصلی واقع شده‌اند. این ابزار ابتدا برای حفظ بناهای تاریخی طراحی شده بود و به املاک واقع در محدوده‌های تاریخی که امکان توسعۀ مجدد نداشتند، اجازه داد تا حقوق توسعۀ خود را به سایر قطعات زمین در مناطق با تراکم زیاد انتقال دهند. با انتقال حقوق توسعه، سرمایه‌گذاران می‌توانند از منافع مالی حاصل از این نوع توسعه استفاده و بخشی از هزینه‌های تعمیر و نگهداری ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی را تأمین کنند (Cho et al., 2022).

توسعۀ مشارکتی: یکی از نمونه‌های موفق در زمینۀ به‌کارگیری ابزار توسعۀ مشارکتی سازمان حمل‌ونقل منطقۀ واشنگتن^[vii] واقع در ایالات متحده است. در این سازمان، از ابزار توسعۀ مشارکتی برای اجرای پروژه‌های توسعۀ مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی (TOD)^[viii] در شعاع مشخص از ایستگاه‌های مترو بر اساس برنامه‌ریزی برای منافع املاک تحت مالکیت یا کنترل این سازمان استفاده می‌شود (Cervero & Murakami, 2009; Zhao et al., 2012).

تعهدات توسعه‌دهنده: فرانسه از دو نوع مختلف تعهدات توسعه‌دهنده شامل taxe d'aménagement و kontribus d'aménagement استفاده می‌کند. در روش اول، شهرداری هزینۀ نقدی ثابت به‌ازای هر متر مربع دریافت می‌کند. در روش دوم، شهرداری از طریق مذاکره با سرمایه‌گذاران در مناطق شهری تعیین‌شده، کمک‌های نقدی یا غیرنقدی دریافت می‌کند. در هر دو روش، از قوانین برای ساده کردن رویه‌ها و کاهش هزینه‌ها استفاده می‌شود (Gielen et al., 2017).

بانکداری زمین: اجارۀ زمین منبع اصلی تأمین مالی بزرگراه‌ها در استان‌های ساحلی چین در 15 تا 20 سال اخیر بوده است. ابزار اجارۀ زمین در هند نیز به دلیل برخورداری بخش عمومی از زمین‌های فراوان به کار گرفته شده است. برای نمونه، مرکز خرید بندرا-کورلا^[ix] در بمبئی به مساحت 553 هکتار که در دهۀ 1990 توسط سازمان توسعۀ شهری بمبئی احداث شد، از این طریق تأمین مالی شده است. در سال‌های 2006 و 2007، سازمان توسعۀ شهری بمبئی اقدام به اجارۀ 13 هکتار از زمین‌های تحت مالکیت خود به مدت 80 سال کرد و مبلغ 2/1 میلیارد دلار برای احداث پروژه‌های توسعه‌ای مانند خط جدید مترو، مجتمع تجاری بندرا-کورلا و پل 23کیلومتری بر روی بندر بمبئی جذب کرد (Cho et al., 2022).

تنظیم مجدد زمین: در تایوان و چین، مالکان زمین در تنظیم مجدد زمین مشارکت دارند و بر اساس ارزش  تخمینی و فرمول تعیین‌شده، مبلغی را به شهرداری پرداخت می‌کنند. در این برنامه، زمین‌های مورد نیاز برای توسعۀ مجدد ابتدا تجمیع و سپس، به قطعات کوچک‌تر تقسیم می‌شوند و به مالکان اصلی بازمی‌گردند. مالکان نیز قطعۀ زمین به‌دست‌آمده از این روش را به توسعه‌دهندگان می‌فروشند یا برای استفادۀ شخصی خود نگه می‌دارند (Hein, 2010).

در هند، مالکان زمین موظف هستند 50 درصد از زمین‌های خود را به شهرداری واگذار کنند که 40 درصد از آن‌ها برای احداث پروژه‌های توسعۀ شهری و 10 درصد برای احداث مسکن اجتماعی استفاده می‌شوند. زمین‌های واگذارشده به قطعات کوچک‌تر تقسیم و سپس، برای ساخت ساختمان‌های مسکونی و فضاهای عمومی جدید استفاده می‌شوند. همچنین، مالکان و مستأجران حق حفظ حقوقی که برابر ارزش زمینشان است را دارند (Hein, 2010).

در ژاپن، مالکان زمین معمولاً یک انجمن تشکیل می‌دهند تا قطعات زمین را در یک سایت مشخص با هم تجمیع کنند. پس از ارائۀ طرح‌ تنظیم مجدد، کدهای منطقه‌بندی تغییر می‌کنند. سپس، از زمین برای ساخت ترکیبی از ساختمان‌های بلندمرتبه، خیابان‌های دسترسی جدید و فضاهای عمومی استفاده می‌شود (Zhao et al., 2012).

ارزیابی روایی و پایایی فراترکیب

روایی به دقت و صحت ابزار اندازه‌گیری یا روشی اشاره دارد که برای جمع‌آوری داده‌ها استفاده می‌شود. در روش فراترکیب، روایی به معنای تضمین این امر است که مقاله‌های انتخاب‌شده به طور مناسب به پرسش پژوهش پاسخ می‌دهند و مفهوم LVC و ابزارهای آن را بررسی می‌کنند. برای افزایش روایی روش فراترکیب اجراشده در این پژوهش، معیارهای ورود و خروج به طور دقیق تعریف شدند تا فقط مقاله‌های مرتبط و معتبر انتخاب شوند. همچنین، فقط مقاله‌هایی که از منابع معتبر هستند، انتخاب شدند و کیفیت آن‌ها ارزیابی شد تا از دقت و صحت اطلاعات ارائه‌شده اطمینان حاصل شود.

پایایی به قابلیت تکرار و اعتماد به نتایج به‌دست‌آمده اشاره دارد. در روش فراترکیب، پایایی به معنای تضمین این امر است که اگر مراحل انتخاب و تحلیل مقاله‌ها توسط پژوهشگران دیگر تکرار شوند، نتایج مشابه به دست خواهد آمد. محاسبۀ ضریب کاپا^[x] از روش‌های معمول در ارزیابی پایایی پژوهش‌های فراترکیب محسوب می‌شود و یک شاخص آماری است که برای ارزیابی میزان توافق بین خبرگان مسلط بر حوزۀ موضوعی پژوهش استفاده می‌شود و مقدار آن از 0 تا 1 متغیر است. برای محاسبۀ ضریب کاپا در این پژوهش، از یک نفر متخصص شهری خواسته شد تا کدهای به‌دست‌آمده را دسته‌بندی کند و در مرحلۀ بعد، دسته‌بندی انجام‌شده با دسته‌بندی پژوهشگران مقایسه شد و اشتراکات و توافق‌های دو نوع دسته‌بندی به دست آمدند. در نهایت، مقدار ضریب کاپا در این پژوهش برابر 612/0 است که نشان‌دهندۀ پایایی مناسب است.

نتیجه‌گیری

پژوهش حاضر با استفاده از روش فراترکیب، مفهوم جذب ارزش افزودۀ زمین را بررسی کرد. در این راستا، پس از تعیین پرسش و هدف اصلی پژوهش، نحوۀ گردآوری نظام‌مند منابع نظری تشریح شد. در بخش تحلیل، کدگذاری باز و محوری و ترکیب یافته‌ها انجام شد و سپس، مدل پیشنهادی برای دسته‌بندی ابزارهای جذب ارزش افزودۀ ارائه شد. مرور تجربیات جهانی در رابطه با کاربرد هر یک از ابزارهای نام‌برده و ارزیابی روایی و پایایی فراترکیب انجام‌شده، مراحل پایانی این پژوهش را تشکیل می‌دهند.

مرور ادبیات نظری و تجربی مکانیسم LVC نشان می‌دهد اگرچه فلسفۀ زیربنای همۀ ابزارهای مالی آن یکسان است، کاربرد آن‌ها پس از قرارگیری در محیط‌های مختلف به دلیل پیچیدگی‌های زیاد ممکن است تغییر کند. از یک طرف، قوانین ملی، ساختار سیاسی و حکومتی با ایجاد الزاماتی بر نحوۀ اجرای جذب ارزش افزودۀ زمین تأثیر می‌گذارند و از طرف دیگر، مدیران شهری در محدودۀ اختیارات خود می‌توانند از راهبردهای جذب ارزش افزودۀ متفاوت متناسب با شرایط محلی استفاده کنند. با وجود تفاوت‌های زمینه‌ای بسیار، آنچه می‌توان از ادبیات نظری و تجربیات مختلف LVC در سراسر دنیا درس گرفت، نحوۀ ادغام منابع مالی جذب ارزش افزودۀ در رویه‌های برنامه‌ریزی موجود و فرآیندهای تصمیم‌گیری، متمرکز کردن توسعه و چگونگی توزیع منافع آن در مناطق شهری است.

اجرای موفقیت‌آمیز این مکانیسم، مانند هر ابزار سیاستی دیگری، نیازمند توجه به برخی از ملاحظات ویژه، از جمله جلب مشارکت عمومی، ایجاد قوانینی عادلانه و شفاف، توسعۀ ظرفیت ارگان‌های دولتی، برنامه‌ریزی فضایی کارآمد، همکاری با بخش خصوصی و ظرفیت‌سازی است. ارائۀ اطلاعات مناسب دربارۀ مزایای پروژه‌های توسعۀ عمومی با توجه به نظام قانونی و فرهنگی حاکم می‌تواند نقشی مهم در ایجاد اعتماد و تعامل مثبت با مالکان زمین داشته باشد. وجود قوانین شفاف دربارۀ فرآیندها، تعیین هزینه‌ها و مالیات‌ها، مالکان تحت تأثیر و رویه‌های حل‌وفصل اختلافات می‌تواند تعارضات را کاهش دهد، حمایت عمومی را جلب کند و مکانیسم LVC را مطابق جریان‌های سیاسی با موفقیت اجرا کند. در بیشتر کشورها، مدیران محلی در بسیاری از وظایف مربوط به اجرای LVC، از جمله مشخص کردن مالکان زمین تحت تأثیر، تعیین نرخ هزینه‌ها و مشارکت‌ها، مذاکره با مالکان و توسعه‌دهندگان و مدیریت املاک، نقش اصلی را ایفا می‌کنند؛ به این ترتیب، دولت باید به ارگان‌های محلی حمایت اداری، دستورالعمل‌های سیاستی و داده‌های دقیقی را برای تسهیل اجرای LVC به عنوان یک ابزار مالی ارائه دهد تا ارگان‌های محلی بتوانند به ‌طور مستقل در امور مربوط به LVC تصمیم‌گیری و اقدام کنند. از طرفی، اجرای موفق LVC به برنامه‌ریزی صحیح کاربری زمین نیاز دارد. چارچوب‌های برنامه‌ریزی فضایی مانند طرح‌های جامع و تفصیلی باید به‌وضوح نقش سطوح مختلف ارگان‌های دولتی و عمومی را در مقررات استفاده از زمین تعریف کنند که به ‌عنوان پایه‌ای برای تعیین ابزارهای LVC محسوب می‌شوند. ایجاد مشوق‌هایی مانند معافیت‌های مالیاتی یا حقوق توسعه می‌تواند سرمایه‌گذاران خصوصی را برای مشارکت در پروژه‌های توسعۀ زمین که با اهداف LVC هم‌سو هستند، جذب کند. در نهایت، ایجاد ظرفیت برای مقامات دولتی محلی، برنامه‌ریزان شهری و متخصصان درگیر در فرآیند LVC ضروری است. برنامه‌های آموزشی و ابتکارات به‌اشتراک‌گذاری دانش می‌توانند مهارت‌های مورد نیاز برای اجرا و مدیریت مؤثر پروژه‌های LVC را افزایش دهند. بر همین اساس، برای پژوهش‌های آتی، ارزیابی اثربخشی مکانیسم‌های مختلف جذب ارزش افزودۀ زمین (LVC) در تأمین عدالت اجتماعی، اندازه‌گیری مزایای حمل‌ونقل عمومی و پیامدهای آن بر جذب ارزش افزودۀ زمین، بررسی نقش ابزارهای LVC در  تأمین مالی زیرساخت‌های حمل‌ونقلی و مطالعۀ تعاملات ذی‌نفعان مختلف درگیر در فرآیند جذب ارزش افزودۀ زمین در زمینه‌های ویژۀ شهرهای ایرانی پیشنهاد می‌شوند.

[i] Land Value Capture

[ii] Sandelowski & Barroso

[iii] Scopus

[iv] Organisation for Economic Co-operation and Development

[v] Tax increment finance

[vi] CEPAC

[vii] WMATA

[viii] Transit Oriented Development

[ix] Bandra-Kurla

[x] Kappa Coefficient